加快发展青少年校园足球是贯彻党的教育方针、促进青少年身心健康发展的重要举措，是夯实足球人才根基、提高足球发展水平和成就中国足球梦想的基础工程^[1]。自2009年由国家体育总局正式启动“全国青少年校园足球活动”（以下简称“校园足球”）至今，校园足球已走过了10年的发展历程。10年来，国家颁布了一系列促进校园足球发展的方针政策，各级地方政府、教育行政部门和各级各类学校积极响应国家的部署和要求，加强组织领导，强化教学体系，完善联赛体制，加大培训和宣传推广力度，使得我国的校园足球发展迅速，成效显著。截至2017年底，全国校园足球特色学校达到20 218所，试点县（区）102个，改革试验区12个，提前3年完成了2万所特色学校的建设任务，基本形成“特色学校+试点县（区）+改革试验区”^[2]三位一体的校园足球立体推进发展态势。

教育部等6部委于2015年7月颁布的《关于加快发展青少年校园足球的实施意见》^[1]（以下简称《实施意见》）中明确提出：至2025年校园足球特色学校达到5万所。面对校园足球中长期发展的政府“承诺”，有必要对校园足球前期发展中存在的关键问题进行审视，理性思考未来发展策略。

2017年11—12月教育部组织开展了全国青少年校园足球专项调研活动，笔者作为成员之一参与了其中1省2市及4个县（区）的实地调研，其内容包括：认真研读了其他省市自治区共8个调研点的专项调研报告；采取随机抽样的方式实地考察了2个地级市、4个县（区）及12所学校（小学、初中、高中各3所）的校园足球开展情况；结合访谈提纲, 采用座谈会与问卷调查等方式全面了解校园足球近年来取得的成绩以及存在的问题和困难。本文在实地调研与查阅资料的基础上，对近年来我国校园足球发展中存在的问题进行梳理与分析，提出未来的优化路径，以期促使校园足球健康、稳步、高质量地发展。

1.   校园足球发展的问题梳理

1.1   发展“真义”的偏离

部分主管干部、校长和家长还没有认识到发展校园足球是促进青少年身心健康的重要举措，是立德树人、全面推进学校体育综合改革的探路工程。专项调研表明，近一半的校园足球特色学校只关注校代表队技能的提高，广大学生校园足球活动的参与并不积极，未把校园足球重点放在课堂教学、课外活动及班级联赛等校内足球活动方面。吴键^[3]把校园足球偏离“真义”归纳为“没有足球课”“一校一队”“金牌崇拜”等。

校园足球是在我国青少年体质健康状况持续下降和中国足球竞技后备人才极度匮乏的背景下产生的。依据《中共中央国务院关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》的指导精神，为贯彻落实《关于开展全国亿万学生阳光体育运动的决定》，2009年由国家体育总局和教育部联合在全国大中小学校实施校园足球活动，参与主体是广大青少年学生。但目前“新”的校园足球不同以往“旧”的校园足球，过分注重“少数学生”的参与和“精英球员”的重点培养，忽视广大学生的全面参与和身心素质的全面发展。毛振明等^[4]指出，校园足球的“新”应体现在“以全体学生参与”为主、“以课程教学”为主、“以校内班级联赛开展”为主这3个方面。

1.2   内容形式的窠臼

传播校园足球文化，营造浓厚的足球氛围，是广泛、深入地开展校园足球活动的重要保证^[5]。从活动的内容和形式上看，目前近80%的校园足球特色学校仍只注重足球基本技术、运动技能与足球规则的介绍，校内外各级足球赛事的组织仍沿袭课堂教学与课余训练的传统形式；激发学生兴趣、适合青少年文化需求“寓教于乐”的少，传播遵守规则、尊重对手与裁判员及正确面对胜负等“立德树人”的少，建立学生足球社团、足球兴趣小组及与家长、社区互动交流的少。校园足球的本质是文化，体育项目只有上升到文化的高度时，其影响力才会更加强烈和持久^[6]。如仅将校园足球看作是一项上级要求开展的体育活动，研究、挖掘足球文化内涵深度与新意少^[7]，内容与形式依然延续传统套路，自然难以适应现代青少年的多重文化需求，也难以培养青少年学生的足球兴趣与爱好^[5]。

1.3   条件保障的欠缺

主要体现在师资队伍的短板和经费场地的不足等方面。虽然自2015年起教育部已在全国组织了几轮青少年校园足球骨干师资国家级专项培训，中央财政也在不断加大青少年校园足球专项扶助资金的投入力度，但随着每年各地校园足球特色学校规模的不断扩大，各地开展校园足球的师资队伍和经费场地的缺口依然较大。从实地调研的情况来看：①校园足球特色学校师资力量普遍不足，尤其是专业足球教师和教练员十分缺乏。足球专业教师在学校体育教师中的占比约为25%，小学略好于初中，初中略好于高中。随着校园足球活动的开展，足球专业教师的额外工作量普遍要超出一般体育教师。②约80%的校园足球特色学校专项资金严重不足，尤其是基层县、区级非重点学校。经费来源渠道较单一，主要来自国家专项经费，且经费不能及时到位，严重阻碍了校园足球工作的全面推动。校园足球特色学校普遍存在场地虽有但多数偏小且不标准的情况。除了少数重点学校（不到10%）的场地较充足外，大多数学校（90%以上）均只有1个足球场，且以5人制和7人制小场地居多，就在校学生的人数占比而言，场地存在严重不足现象，难以满足为多数学生开展足球教学及竞赛的要求。

1.4   区域发展的失衡

主要体现在：①大多数（约占80%）的省、市级校园足球特色学校师资、场地、经费等基础保障条件明显优于县（区）一级。以经费投入、器材保障为例，各省、市级重点学校因有充足的行政经费支撑，且经费来源渠道较多元，除了国家专项经费外，还有省、市及区的配套经费；乡村学校与城镇学校相比器材保障方面明显不足，既体现在数量上更体现在质量上。②超过一半以上的省、市级校园足球特色学校校内足球活动开展良好，教师接受各层次培训、学生参与各级别竞赛的交流机会较多。开展得好的地区（约占10%）已不把特色学校规模的扩大作为工作重点，而是更加注重校园足球开展的实际效果、足球人才的培养等内涵式发展层面；但多数县（区）级校园足球特色学校（约占75%）校内足球活动开展一般，教师接受各层次培训、学生参与各级别竞赛的交流机会较少；少数地区（约占5%）校园足球的发展还处于起步阶段，开展的质量和效果亟待提高。

1.5   配套政策的滞后

虽然《实施意见》已颁布多年，但一半以上的地方校园足球主管部门并未依据《实施意见》出台指导性或操作性强的配套政策，致使《实施意见》的精神难以真正“落地”，尤其是县（区）一级表现更为突出。具体体现在：①部分校园足球特色学校校长认识到位，工作方法和手段适当，工作成效突出，但由于缺乏奖惩“刚”性政策与机制，致使这部分校长的工作积极性受到一定影响。②校园足球教师的工作量明显增大，但目前没有额外工作量补贴发放的“刚”性政策，校园足球教师的额外劳动无法得到认可，造成校园足球教师持续参与的动力不足。③各县（区）一级缺乏调动社会力量支持校园足球发展的“刚”性配套政策，使社会组织与力量难以真正进入校园，共赢理念更难以树立。④针对各层级教育行政部门与校园足球特色学校的定期考核和评价制度缺失。《实施意见》^[1]明确提出：“教育督导部门要将校园足球纳入教育督导指标体系，制定校园足球专项督导办法，定期开展专项督导。”但据专项调研发现，约75%的省市此项工作并未贯彻落实。由于针对校园足球开展情况缺乏督查与评价，导致各地各级学校校园足球开展的质量和效果参差不齐。

1.6   人才上升通道的不畅

目前足球优秀人才上升通道不够通畅。专项调研表明，虽然各地方均在积极探索区域内校园足球特色学校对口升学的人才培养模式，但未出台允许足球特长生在升学录取时合理流动的具体细则，尤其是高中升大学时未见到过有明确导向作用的指导性意见，致使学生家长对学生参与校园足球的未来发展担忧。

教育部公布的“2018年有资格举办高水平运动队的高等学校名单及运动项目”中，共计涉及高校279所、运动项目28个。其中，足球由2017年的75所增加至2018年的152所，增幅达102%^[8]，但152所高校仅占全国2 914所高校的5%左右，难以应对“至2025年校园足球特色学校将达5万所，校园足球参与人数粗略估算将达至5 000万”的中长期发展目标，无法满足未来广大校园足球学生的升学需求。

1.7   管理运行的分化

横向方面，各省、市、县（区）的“校足办”工作人员主要由教育和体育部门的人员组成，但由于顶层设计中2个部门的责、权、利划分不明确，两者之间并未形成有效衔接，发挥效果不尽人意^[9]。专项调研表明，虽然教育和体育部门共同在抓校园足球，但实质上是教育部门一家在做，体育部门并未全力参与。纵向方面，各省、市、县（区）与学校均各自发力、各自为战，上下联系不够紧密。省级决定的事情到了地方可能就没有了“踪影”，地方决定的工作到了学校也少有具体的实施方案，且地方和学校所做的工作也未必是按照省里的统一部署开展的^[4]。据专项调研统计，约80%的县（区）级校园足球特色学校在以上2个方面的表现尤为突出。由于“教育-体育”“省-地方-学校”没有建立起深度融合、上下联动的工作机制，因此无法形成合力，难以共同推进校园足球的发展。

2.   校园足球发展的思路辨析

2.1   校园足球发展的基本认识

校园足球发展的问题主要源于对校园足球基本认识的模糊。校园足球是在青少年学生中广泛开展的以增进学生健康、促进学生全面发展为目标的足球活动总称^[6]，与其他学校体育运动项目一样均是学校体育和教育的重要组成部分，“育人”为其根本宗旨^[10]；同时，校园足球也是引领我国学校体育整体改革、提高我国学校体育整体质量的“突破口”^[2]，即通过校园足球的改革，辐射带动各项学校体育运动的发展，实现教育系统培养优秀竞技人才的目标。“育人”与人才培养均是一个漫长过程，这也决定了校园足球价值目标的实现必定是一个漫长过程，因此，在校园足球发展中切忌急功近利，不能回到竞赛代替活动和少数代表多数的传统思路中，不能使校园足球的价值目标发生异化。

2.2   校园足球的发展方式

条件保障、区域发展等问题主要涉及校园足球的发展方式，其原因既有资源供给与配置不公平、不合理的客观因素，又有足球特色学校“等、靠、要”思想严重，创造性、能动性发挥不足的主观因素。单纯依靠政府主导和“由上至下”的垂直管理，难以激发基层活力，对于校园足球的长远发展极为不利。归根结底，校园足球的发展需要市场参与，同时需要调动社会力量参与的积极性，更需要探索建立“政府主导、市场参与、社会支持”的校园足球发展方式。事实证明：资源配置完全依靠行政化的方式往往带来资源分配不合理，造成有些地方产能过剩，效率过低；有些地方产能严重不足，发展受阻^[11]。在校园足球的资源供给和配置中，要充分发挥行政化和市场化“两只手”的各自优势，充分调动社会力量参与的积极性，促进校园足球的深入推进与健康发展。

2.3   校园足球发展的体制、机制

配套政策、上升通道、管理运行等问题都可归属于校园足球的体制、机制问题。虽然这些问题绝非校园足球领域所独有的体制机制问题，但校园足球作为引领我国学校体育整体改革的“突破口”，必须率先构建“政府-学校-家庭-社会”四位一体^[12]、“体育-教育”深度融合的多维联动发展机制，多层次、全方位地保障我国校园足球工作有效地运行^[13]。

3.   校园足球未来的优化路径

3.1   丰富形式，扩大校园足球文化影响力

文化是运动项目发展的精髓^[14], 校园足球的本质是文化^[6]。通过丰富多样的内容与形式展现，进一步提升各级主管干部、校长、家长及学生对校园足球及其文化内涵的认识，统一达成“校园足球是引领我国学校体育改革的突破口，能提高国民健康素质和培养学生健全人格，实现体育真正回归教育以及为教育系统培养优秀竞技人才”^[10]的认识高度，解决校园足球发展“真义”的偏离和内容形式等问题。

（1）加强对校园足球开展意义与价值目标的宣传。通过电视、广播、报纸、网络等多种媒介手段，广泛宣传校园足球在促进青少年体质健康、塑造学生优良品格等方面的教育价值与独特功能，提升校园足球的影响力和认同感。

（2）将足球元素融入校园的文化建设。通过媒介宣传、现场会、体育微信平台等形式，及时宣传校园足球开展情况，报道校园足球活动的典型案例；引导学校在足球课堂教学、校园文化长廊、宣传栏及校园网等平台普及足球知识；鼓励地方和学校举办足球文化节，逐步扩大校园足球在学校体育改革中的引领与示范效应。

（3）将足球纳入到大课间、课外活动及校内外各级赛事中，丰富阳光体育的活动内容。注重深入挖掘与传播足球项目的文化内涵，发挥校园足球在树立社会主义核心价值观中的重要作用。

（4）将足球活动融入学生日常生活。指导学生组建学生足球社团和足球兴趣小组，加强“校内-校外”“学校-社区-家庭”等不同层面的交流互动，激发学生参与校园足球的热情，让广大青少年学生真正喜欢并热爱足球。

3.2   转变方式，夯实校园足球基础保障力

随着各地方校园足球特色学校规模的不断扩大，各地方政府也要相应加大校园足球专项经费的投入力度。同时，更应积极探索建立政府主导、市场参与、社会支持、多措并举、合力共赢的发展方式，夯实校园足球的经费、师资及场地设施等基础保障条件，缩小校园足球各区域发展的差距。

（1）各地方政府应将校园足球经费列入财政专门预算，保障校园足球专项经费专款专用，且经费使用情况定期向社会公开，接受社会舆论监督，同时鼓励地方的教育、体育部门以及具备条件的学校按照一定比例配套校园足球专项经费。通过设立校园足球专项发展基金、提取体育彩票公益金以及鼓励企业赞助等方式多渠道改善校园足球经费不足的困境。

（2）通过扩大招生、开展师资培训、引进与外聘教师等多项措施，缓解足球专业师资短缺问题，提升足球专业师资水平。国家应出台政策鼓励具备条件的体育高等院校创新足球专业人才培养模式，扩大足球专业招生规模，从根本上缓解校园足球师资缺乏的问题。各地应将足球师资纳入中小学教师国家级、省级、市级培训计划中，积极选派中小学校长、体育教师、教练员、裁判员参加相关培训。各类培训活动可下沉至基层县区与学校，允许其他教师观摩学习，让更多的教师直接参与或观摩，以提高校园足球培训受众面，节约经费，提升培训实效。各级各类学校在校园足球师资引进与评聘方面，加大政策倾斜力度，切实改善足球师资队伍的质量和数量。

（3）各地在足球场地发展方面应有长远规划和实施计划。通过新建、扩建及改建等措施改善足球场地和设施条件；积极探索采用学校与社会富余场地共享以及政府购买服务等方式，缓解足球场地不足的问题；对校舍面积不足的学校鼓励因陋就简、因地制宜地发展笼式足球、3人制或5人制足球。

3.3   完善管理，激发校园足球多方参与的动力

应不断完善校园足球制度管理，分层分类建立特色学校的定期督查与考核评价体系。出台指导性和操作性强的激励政策，着力完善校园足球发展的配套政策和畅通校园足球优秀人才的上升通道，激发多方力量参与校园足球的内在动力。

（1）建立校园足球监管制度。将校园足球纳入各级教育督导与考核评价指标体系，及时总结和推广校园足球工作成功经验。加强校园足球工作质量检测，定期向社会发布校园足球发展水平报告^[15]。

（2）创建特色学校分级制度。根据特色学校校园足球开展的实际效果，把校园足球特色学校在不同层级（省、市、县区）分为特色创建学校、特色达标学校和特色示范学校3个等级，并定期进行考核评估和督查。考核结果向社会公开，接受社会舆论监督。

（3）建立动态调整制度。对考核未通过的学校要求限期整改，整改验收不合格实施摘牌或退出制度。督查与考核的重点应放在学校领导的重视与参与程度、校内足球活动的开展与普及程度、学生体质健康达标率等方面。

（4）出台以激励为导向的政策和制度。各地方校园足球领导小组在《实施意见》精神的指导下，结合本地实际情况，出台主管干部奖惩制度、教练员额外工作量补贴发放制度、优秀人才成长制度、运动意外伤害防范制度、社会力量参与激励制度等操作性强与具有激励作用的“刚性”政策和配套制度，以充分激发各级主管干部、教练员、家长、学生及社会组织等多方力量参与校园足球的内在动力。

3.4   创新机制，提升校园足球工作体系效率

创新校园足球的发展机制，需要从国家战略层面切入，建立“教育-体育”深度融合的工作机制，同时构建“政府-学校-家庭-社会”四位一体的联动发展机制，以解决校园足球管理运行的分化，提升校园足球工作体系的实效。

（1）各级教育主管部门加强与地方体育部门和足协的沟通合作，明晰各自的责、权、利，定期召开各级联席会议，共同商讨解决校园足球工作中出现的关键问题，建立“教育-体育”深度融合的校园足球治理模式。在校园足球教学、训练、竞赛、培训等方面，发挥各自优势，教育部门重点抓学生足球兴趣的激发与培养，以及身体素质的全面发展；体育部门与足协着重发掘好的足球苗子，进行重点培养并推荐进入省市各级训练营。教育和体育部门从上到下做到目标统一，职责与分工明确，共同推动校园足球的深入开展。

（2）建立和完善“政府-学校-家庭-社会”四位一体的校园足球合作治理网络。创新校园足球网络运行机制，形成“政府主导、学校主体、家庭与社会协同支持”的有机结合、多维联动的校园足球协同发展网络体系。主要体现在：①强化政府在校园足球发展中的主导作用，加强制度建设，保障校园足球工作机制的良好运行；②发挥学校在校园足球发展中的主体作用，更新发展观念，构建科学的校园足球课程结构与内容体系，重视校园足球的环境设计，推动学校与家庭及社区建立交流互动的伙伴关系；③强化社会体育组织的力量，构筑“学校-家庭-社会”三位一体的协同创新管理方式^[14]；④发挥家长的作用，营造家庭支持子女参与足球运动的良好氛围。

4.   结束语

任何事物的健康发展都需要负反馈机制来修正^[15]。审视现状，虽然我国校园足球发展存在着发展“真义”偏离、内容形式窠臼、条件保障欠缺、区域发展失衡、参与主体错位等若干问题，但校园足球作为引领我国学校体育改革“突破口”的战略定位，足以表明国家对校园足球的重视，同时校园足球也满载着国人的殷切期望。展望未来，体育学人和校园足球实践工作者面对校园足球发展进程中的问题，既要有勇于挑战的决心与信心，又要有解决问题的思路与路径，促使我国校园足球乃至中国足球的健康发展。