体育治理是围绕着结构、主体、手段、评价、机制构建的制度安排和运行过程。仅就体育治理手段而言:体育管理以行政手段为主, 经济手段为辅; 而体育治理倡导协商、规劝、志愿的理念, 主张手段的多样性、综合性、协调性。本文以国际比较的视野梳理体育治理手段的发展脉络, 分析各种体育治理手段的优劣, 旨在求证:依靠单一手段治理体育事务是难以想象的, 即使应对同一事件也很难厘清究竟运用行政手段还是经济手段, 治理主体与治理手段也不是单一匹配的关系, 治理主体会根据约束条件的变化选择不同的治理手段, 或以行政手段追求经济手段的效果, 而“善治”是寻找多样化手段的平衡度数、综合并协调运用各种手段治理体育事务。

1.   我国体育治理手段存在的问题

改革开放40年来, 我国竞技体育硕果累累, 公共体育服务体系日益健全, 体育制度建设不断完善。体育治理的行政手段无处不在, 经济手段简单粗放, 法律手段普遍滞后。诚然, 法律滞后无可非议, 而在缺乏法律支撑的社会里行政手段泛滥是无奈之举, 经济手段也只能够以体育产业政策的方式出现。

1.1   我国体育治理运用行政手段存在的问题

我国体育治理运用行政手段表现为以国务院及办公厅名义下发文件(如国发〔2014〕46号, 以下简称“46号文”), 或者多部门联合发文(如教体艺〔2017〕1号), 旨在要求相关部门采取一致性的联合行动, 具体形式体现为命令、指令、文件、意见、规定、指标等。

以往, 我国体育事业的主要问题是职业与专业互斥、精英与大众失衡、产业与事业混乱、教育与体育失调, 导致竞技体育难以持续、职业体育举步维艰、学生体质逐年下降等。显然, 这些深层次结构性矛盾并不是行政干预能够解决的问题。行政手段与政策主体、政策工具之间的复杂关系导致的复杂组合, 诱发平行部门相互推诿和政策效果递减, 无法应对我国学校体育“互相推诿、相互免责”现象; 行政手段与短期行为相互勾连, 无法应对我国竞技体育“短期目标长期化、急功近利常态化”^[1]现象。我国体育治理多依赖行政手段及其隐性形式。国家体育总局以资金配置为抓手控制竞技体育的各种生产要素, 集中掌握和管理关键性资源。在竞技体育人力资源开发过程中实行严格的市场准入制度, 各级体育行政部门使用行政手段甚至已成为一种惯性思维。可以说, 体育行政部门对体育事务的控制和干预强于“政府主导的市场经济”。

行政手段的优点是直接有效, 可以将上级意志直接转化为下级行为, 迅速落实政府的各项方针政策, 实现预期目标, 便于应对突发事件。行政手段绝非万能, 其直接干预体育资源配置的行为, 只是一种应急、治标之策, 不可能改变市场供需结构。

1.2   我国体育治理运用经济手段存在的问题

经济手段是足以影响当事人对备选行动的费用和效益进行评估的手段^[2]。我国体育治理运用的经济手段主要是货币政策(人民银行)、财政政策(财政部)、价格政策(发展和改革委员会)、产业政策, 显然, 各级体育行政部门只能出台体育产业政策。

以往, 我国体育行政部门“孤立无援”, 体育产业政策难以得到相关部门的有力支撑, 导致游泳用水与商业用水同一标准、体育彩票与福利彩票区别对待、体育场地与公园绿地无法融合等一系列问题。为了实现5万亿元的发展目标^[3], 各地体育产业政策有“拓宽”体育主体产业的趋势, 加之转型期投资主体存在着“潮涌现象”, 导致本已畸形发展的体育赛事表演业进一步弱化。因此, 单纯依靠体育产业政策的引导难以突破部门掣肘和转型瓶颈——单一体育部门出台的体育产业政策容易导致“条与条”之间的割裂, 各省市出台的体育产业政策极易导致“块与块”之间的区隔。国家需要动用法律手段科学合理地引导和规范市场主体的行为, 改变各种经济杠杆, 以撬动市场机制的自传导功能; 动用行政手段从上至下突破体育产业转型与发展的部门掣肘。“46号文”以“国发”形式下达, 意在于此。

经济手段并非万能, 体育产业政策、货币政策、财政政策、价格政策在面对体育产业外部性问题时, 无论是收费、征税、补贴, 还是明确产权, 都无法解决市场垄断和信息不对称的问题, 也无法解决市场主体欠缺战略性、全局性、长远性发展观念的问题, 更无法解决多部门相互掣肘的问题。

1.3   我国体育治理运用法律手段存在的问题

法律手段是政府通过规范的程序, 将政府意志转化为法律、法规、条例, 进而获得社会认同并依靠强制力保障实施的一种治理手段。我国体育治理运用的法律手段包括《中华人民共和国体育法》(1995年)、《全民健身条例》(2009年)等。

以往, 我国体育行政部门碍于法律制定时间长、成本大, 存在滞后性:习惯于以行政手段和经济手段代替法律手段处理体育事务, 如《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》《体育产业发展纲要》以及各省市的体育产业实施意见; 习惯于用行政手段规范行业协会、行业商会的行为, 如《关于进一步促进行业协(商)会规范化发展的若干意见》(2005年)以及各省市配套的管理办法。以往, 体育行政部门经常越界, 无视法律授权的体育自治, 《体育法》第29条、第31条、第33条、第49条明确规定了我国体育自治主体、自治范围、仲裁方式等^[3], 但我国体育仲裁的结构不完善、功能不健全、机构不独立, 诸如“吉利案”“亚泰案”“王濛事件”等纠纷最终走向行政裁决^[4]。

法律是公权力的基础, 赋予体育行政部门的合法性身份; 法律是私权利的保障, 赋予体育市场主体的合理性地位。然而, 行政手段的滥用、市场手段的越界共同挤压着法律手段的空间, 进一步加剧了法律手段滞后的问题。

2.   域外体育治理手段的运用及其原则

域外体育治理运用的手段历经调整, 形成共识:以市场手段为主、以行政手段为要、以法律手段为基, 多样化手段综合协调运用。强调2点原则:先市场、后社会、终政府, 用尽内部救济、仲裁效力优先。这些共识与原则可供我国借鉴。

2.1   域外体育治理行政手段的运用与区别

域外体育治理运用行政手段立足于奠定基础、有效监督、适时干预、积极救助, 即行政手段常常隐蔽为“退居幕后的老板”。区别在于:美国、英国坚持行政手段的终极救助性, 而德国、法国、日本更加倾向于行政手段的基础性。

美国、英国体育治理大规模动用行政手段与国力高度契合, 在此意义上, 美英行政手段承担着终极救助的功能。美国早在1890年出台的《Sherman法案》就开始关注职业体育及其随后的职业棒球反垄断豁免权, 显示出美国政府对职业体育的巨大支持。1929年美国经济危机后, 罗斯福时期的体育政策更加明显地带有浓厚的行政干预色彩^[5], 成立了主要负责兴建各类体育设施的就业促进管理局(WPA)和民用保护部(CCC), 出台了《伟大社会计划》(Great Society)和《开放空间项目》(Open Space Program)等政策^[6]。20世纪80年代以来, 美国经济滞胀迫使联邦政府和州政府将行政手段治理体育事务转变为以NGO/NPO为主的多样化手段综合运用。二战后的相当长一段时间, 英国国力衰弱, 政府全权管理国家和社会事务, 1965年成立的体育委员会(Sports Council)属于政府机构, 负责制定体育政策和组织体育运动。1972年, 《皇家宪章》赋予Sports Council国家认可的行政权力, 认同政府运用行政手段管理全英体育事务^[6]。1997年, 英国实行“第三条道路”以来, 取消Sports Council, 创立DCMS和UK Sports:一方面弱化行政手段, 强调体育发展需要依靠全社会的力量(The Frame-work for Sport in England, 2004);另一方面强调分类治理体育事务, 明确政府是促进群众体育发展的责任主体(A Sport Future for All, 2000), 凸显地方政府以及行政手段在促进体育参与和体育就业中的关键作用^[6]。

德国、法国、日本则将行政手段视为运用其他手段治理体育事务的基础。德国运用公权力做出的行为都被认为是行政行为或准行政行为, 必须受到行政法院的司法审查, 体育行业协会的特别权力就是一种公权力^[7-8]。法国倾向于将体育社会组织视为公务法人, 使其成为一种行政主体, 从而受到行政法的约束与司法审查^[9]。日本文部省下属的体育与青少年局是行政色彩浓厚的部门, 其职责是制定体育政策、法律法规、提供资金支持以及协调国内外体育赛事^[10], 当然, 政府的公共资金主要流向学校和社区的体育场地设施建设。

2.2   域外体育治理的经济手段

域外运用经济手段治理体育事务:一方面, 运用财税杠杆的调节作用和体育产业政策的引领作用, 诱导市场主体提供公共体育产品; 另一方面, 调节主体的利益关系, 达成市场、社会和政府间的利益均衡度数, 引导社会主体参与公共体育事务。

从美国体育发展史看, 运用经济手段治理体育事务贯穿始终, 当然也存在各种手段此消彼长的周期。美国体育哲学家Morgan等^[11]指出:“19世纪后期的工业化和城市化带给美国人余暇时间和消费资本, 促进了美国职业体育的发展, 美国体育是一种典型的消费产物”。这印证了美国体育需求的市场内生性以及经济手段治理体育的主流地位, 美国体育史学者Melvin^[12]甚至将这一时间明确界定为1885年。在欧盟体育治理框架下, 运用经济手段治理体育事务具体于职业体育联盟公司化运作、大型体育场馆商业冠名模式、赛事品牌商业化经营以及职业运动员转会等。在国际体育组织治理中, 新近较有代表性的一例:2022年卡塔尔世界杯足球赛将赛事时间由常规的6~7月份改为1~2月份。对此国际滑雪联合会(International Ski Federation, ISF)主席基里安·弗朗哥·卡斯帕强烈反对, 担心因市场饱和导致赛事的关注度降低。因为, 世界体育赛事基本形成一个稳定的周期, 围绕这个周期的赞助、广告、转播商乃至观众也形成了相应的预期。就此事件, 如果ISF联合赛事的赞助商、广告商、转播商说服SPOTRTCAL(世界上最强大的赛事及其转播权中介商, 在某种程度上能够左右“世界体育赛事周期表”), 以利益诱导的方式影响世界杯足球赛的举办时间, 或将成为以经济手段治理国际体育事务的典型案例。

理论上, 域外体育治理运用的经济手段分为庇古手段和科斯手段。庇古手段强调用科学评估、合理定价、分类处理体育产业——对提供公共体育产品的企业给予补贴, 而生产橡胶类体育用品因其会造成环境污染而收费或征税。科斯手段强调只要具备明晰的产权、合理的交易费用, 正负外部效益都可以通过自愿协商达成交易^[9]。庇古手段的困境是政府在实践中很难明确界定体育企业的类别, 市场主体也会有意模糊边界, 进而在税费政策中谋求利益空间; 科斯手段则无法解释在不完全市场(产权模糊)条件下, 将会如何。

2.3   法律手段:域外体育治理手段的基石

域外体育治理手段从目标、工具、规划、实施到监督和评估都以法律为准绳, 具体于国家体育政策、体育组织规则、体育协会裁决、各级法院判决以及主体间协议、组织间决议等, 不存在混淆或脱法现象。

在欧盟体育治理框架下, 《欧盟宪法条约》《欧共体条约》《里斯本条约》等均涉及体育法律问题, 包括运动员自由流动、俱乐部之间的竞争、赛事转播权、兴奋剂以及争议解决机制与程序等领域。例如, 职业球员转会适用于《欧共体条约》第39条, 自由开设体育俱乐部适用于《欧共体条约》第43条^[13], 体育衍生的经济活动应遵守《欧共体条约》第81条和第82条的反垄断条款。《尼斯宣言》甚至将体育政策界定为确保体育运动规章与欧盟法相融。《无国界电视指令》是欧洲职业体育电视转播权的基石, 该指令要求成员国以公共利益为基础列出免费转播体育比赛的清单, 出售体育比赛的转播权是涉及欧盟竞争法的商业问题^[13]。此外, 美国1961年出台《体育转播法》, 将美国4大体育联盟赛事转播享受反托拉斯法正式写入法律文本^[5]。

体育仲裁是国际上解决体育争议的主流形式, 其具有高效、成本低、自治性等特点, 尤其是涉及体育运动技术事项, 司法介入通常被严格排斥, 除非裁判员有受贿等违法行为。国际单项体育联合会规定, 国际体育仲裁院(Court of Arbitration for Sport, CAS)是唯一有权受理针对其裁决提起上诉的机构^[14]。当事人用尽内部纪律性程序后, 可将争议上诉到CAS, CAS是最终裁决机构以及国内法院的合法替代者。当然, CAS通常不会受理涉及体育运动竞赛技术规则引发的纠纷。瑞士联邦法院对德国骑士甘德尔的上诉判决(1993年), 承认CAS的同时指出其欠缺独立性, 直接导致了CAS设立国际体育仲裁理事会(ICAS)取代国际奥委会监督CAS的运营和财政状况, ICAS进一步保障了运动员与体育组织公平地解决争议。针对2022年卡塔尔世界杯足球赛引发的事件, 如果ISF将决议提交国际体育联合会总会, 再与国际足球联合会(International Federation of Football Association, FIFA)在国际体育组织的框架内斡旋解决或者申诉到CAS进行仲裁, 将成为运用法律手段进行体育治理的典型案例。

2.4   域外运用体育治理手段的原则

(1) 以市场手段为主、以行政手段为要, 坚持分类应对, 强调先市场、后社会、终政府的原则。域外体育治理模式的前提是分类处理体育事务, 即精英性的竞技体育、商业性的职业体育、公益性的社区体育分类治理。①当运用经济手段治理职业体育无以应对其生存窘境时, 政府才会动用行政手段, 如美国的“职业体育赛事转播豁免权”。②以参加奥运会为代表的竞技体育, 域外国家普遍坚持个体自愿参加原则、以经济手段为主的治理模式, 但随着体育政治功能和经济价值的凸显, 世界各国都有行政干预竞技体育的趋势和事实, 如英国成立的UK Sports及其政策。③在社区体育治理领域, 首先倡导NGO/NPO的公益性, 其次强调政府以经济手段促进市场提供公共体育服务, 最后才是政府承担终极救助的责任, 担当公众健身基础设施供给者的角色。

(2) 以法律手段为基础, 坚持体育自治, 坚持体育仲裁, 强调用尽内部救济、仲裁效力优先的原则。域外体育治理首先强调法律手段的基础性地位, 任何主体运用任何手段都不能脱离法律框架。其次, 坚持体育自治《帕克报告》(1997年)承认体育运动的独立性^[3](《欧共体条约》第128条), 欧洲体育政策的基本原则是拒绝将欧共体政策适用于体育运动。《尼斯宣言》(2000年)在欧盟法范围内以及成员国内部都当承认体育组织的独立性^[3], 欧洲体育治理的特征是体育自治、多元共治, 《改革条约草案》(2007年)确保了体育公平可信、合理合法。Deborah强调一般的治理和法律理论不适用于体育组织^[15]。最后, 坚持体育仲裁, 坚持用尽体育行业内部救济, 坚持体育仲裁效力优先, 法院负责判决仲裁程序是否合法、仲裁结果是否违背人道主义原则。

3.   我国体育治理手段的转向

未来, 我国体育治理手段将转变为政府主导、多样化手段综合运用, 善用经济手段、惯用法律手段、慎用行政手段, 科学、民主、依法、制度化、规范化、程序化地运用体育治理手段^[15], 以达善治。

为什么要运用多样化手段？原因:①市场失效, 单纯的经济手段无法在体育机构改革、体育文化传承、体育教育普及以及一些无利可图的领域发挥作用, 也无法限制市场垄断、约束利己行为、克服无序状态; ②政府不足, 单一行政手段的必然结果是政府对市场的全面干预, 无限政府演变为“超级保姆”, 导致行政部门普遍存在的效率低、服务差、官僚主义、财政危机等现象, 无法达到体育资源配置的最优化, 无法实现体育公共利益最大化。理论背景:①公共选择理论, 布坎南强调政府也是理性经济人, 必然导致政府失败(重复建设、公共资源浪费、寻租行为、部门膨胀), 解决方案是引入竞争机制、节约成本、采用PPP模式; ②新自由主义, 哈耶克的思想是集权、计划将社会引入奴役之路, 结论也是政府失败, 解决之道是强调政府干预旨在理顺市场机制。鉴于此, 理论界强调构建政府、市场、社会三元格局, 实现多元化主体运用多样化手段综合协调治理体育事务。

为什么要政府主导？原因:①治理并非万能, 多中心结构、多元化主体、多样化手段导致责权利边界模糊以致治理失灵, 如世界银行发布的“最小政府失败”^[3]案例; ②自治可能成为组织作恶的根源^[16], 如FIFA苏黎世年会(2015年)前夕的腐败案, 因此, 实现多元目标、运用多样手段必须存在一个主导者。未来, 体育行政部门的责任在于:①转变思想观念, 坚持协商共治, 构建制度化的合作平台和沟通渠道, 综合运用行政、市场、法律、仲裁等手段; ②完善法律法规, 坚持以法律为基准治理体育事务、以仲裁为方式处理体育纠纷; ③制定产业政策, 体育产业政策的实效性和科学性将通过市场客观地反映出来, 根据市场的反映及时修正体育产业政策; ④勇于承担责任, 在诸如学校体育、社区体育等公益性强的领域必须坚持体育行政部门的终极救助功能, 实现体育事务的政府主导、分类治理。

(1) 经济手段的转向。原因:①缺乏政策融合, 我国体育治理经济手段主要依靠单一的体育产业政策, 体育产业政策与货币政策、财政政策、价格政策以及旅游、文化等产业政策难以协调发力; ②缺乏部门融合, 我国体育行政部门独立, 面临着部门之间的割裂与掣肘, 部门难以形成联动。未来, 我国体育治理应善用经济手段, 追求部门联合效应与政策协同效应, 具体为:①注重财政政策的支持作用, 推动银行设立体育产业尤其是中小体育企业支持计划, 引导其他金融机构给予体育产业尤其是中小体育企业信贷支持, 鼓励体育企业主动进入资本市场; ②注重价格杠杆的调节作用, 联合国税、地税等部门落实体育场馆水电费和营业税减免政策, 对体育赛事冠名赞助按照广告费支出享受税前扣除的政策; ③注重体育产业政策的引领作用, 推动发改委、财政、规划等部门出台政策, 设立专项资金支持体育产业发展, 鼓励社会资本参与体育产业运营, 实施体育用地“点供”政策和异地占补平衡制度^[15]。

(2) 法律手段的转向。原因:①法律手段的滞后, 《中华人民共和国体育法》已经适用20余年, 立法思维、立法方式、法律规范、法治作为以及体育产业社会化法治机制^[17]都亟待更新; ②行政手段的滥用, 导致行政手段凌驾于法律手段之上, 如各类规划、纲要、指标成为各地体育行政部门的行动准则, 甚至行政裁决取代体育仲裁; ③经济手段的越界, 导致经济手段挤占法律手段的空间, 最为典型的就是职业俱乐部凭借体育产业政策谋求外部利润。未来, 我国体育治理应惯用法律手段, 加快立法与普法工作, 强调法律是公权力的基础和私权利的保障且规范着公权力与私权利的边界, 以法律手段为基准处理体育事务。法律手段的转向应立足于2个基点:①法律赋予公权力合法性地位, 法律手段是体育行政部门运用行政手段的基础, 如国务院统一领导和管理……体育等工作(《宪法》第89条), 地方政府管理本行政区内的体育事业等工作(《地方组织法》第51条)^[3]; ②法律赋予私权利合理性地位, 法律手段是体育行政部门运用经济手段的基石, 如《彩票管理条例》《上海市体育产业促进条例》《山西省体育经营活动管理条例》等, 保障了体育市场主体的合理地位, 规范了体育市场主体的行为, 确保了经济手段的顺利实施, 推动了体育产业的有序发展。

(3) 行政手段的转向。原因:①行政手段的一家独大, 导致体育市场主体缺乏活力、体育社会团体缺乏动力, 行政部门直接干预职业体育赛事运营或体育协会的运行并非优势; ②各类命令、指标的行政化方式, 加剧各级体育行政部门的短期化行为, 4年一度的各类奥运指标成为竞技体育行政主导、急功近利的主要原因; ③平行部门文件缺乏统摄力, 即使是教体艺联合发文也难以改变部门之间的推诿与免责现象。未来, 我国体育治理应慎用行政手段, 将指挥命令转变为协调服务, 强调市场自主和社会自治。在多样化治理手段综合运用的框架下, 体育行政部门仅仅是决策过程的一个角色, 行政手段只是一种可以适当运用的手段。因此, 体育治理运用的行政手段必须转型:①强化三元共治, 转变体育治理手段的向度, 支持体育社会组织依法自治, 支持体育市场主体自主经营; ②转化政府职能和行政手段运用的方式, 政府职能转变为宏观调控、市场监管、社会服务, 行政手段转化为监督与服务; ③优化政府、市场、社会之间的关系, 优化行政手段、经济手段、法律手段之间的关系, 真正做到不越位、不缺位、不错位; ④弱化行政命令, 强调制度创新的重要作用, 发挥诸如“足球部际联席会议制度”的协调与整合作用, 打破部门壁垒, 通过经济手段实现部门协同与政策融合。

4.   结束语

手段是带有明显工具性色彩的概念, 其实工具性并非功利性, 确切地应该称为工具理性。既然如此, 体育治理手段是治理主体基于约束变量的选择策略。域外国家体育治理运用手段达成的共识是以经济手段为主、以行政手段为次要、以法律手段为基石的多样化手段综合运用。当下, 中国体育治理亟待搭建多中心体育治理结构, 形成多元化体育治理主体, 以应对行政手段的统摄、经济手段的单一、法律手段的滞后。未来, 我国体育治理应慎用行政手段、善用经济手段、惯用法律手段, 实现行政手段转变为监督、经济手段致力于服务、法律手段立足于仲裁。并且, 我国体育应坚持分类治理, 按照结构归属选取体育治理手段; 强调体育自治, 突出法律手段; 形成政府主导、多样化手段综合协调运用的局面。