1.   问题的提出

改革开放以来, 随着全能体制的松动与转型、市场化程度不断提高、第三部门的发育和公民意识的觉醒, 我国公共管理社会化趋势日益明显^[1]。另外, 20世纪80年代西方各国掀起的“新公共管理”和“政府再造”运动^[2], 以及90年代末以后出现的所谓“新治理”范式^[3], 对传统政府的管理理念与方式带来了深刻的影响^[4]。在此背景下, 我国政府执政理念逐渐开始由管理向治理转变, 管理方式表现出由传统的科层制、公私对立、命令与控制向现代的网络制、公私合作、协商与劝服和授权技术变迁^[3-4]。步入21世纪, 这一变革驶入“快车道”。2002年11月在党的十六大报告中将改进管理方式列为今后政府改革的4大内容之一^[5]。2013年11月党的十八届三中全会明确了公共管理模式改革必须以治理理念推进^[6]。2017年10月党的十九大报告强调“打造共建、共治、共享的社会治理格局”^[7]。

北京奥运会后, 管理社会化也逐渐成为政府对群众体育施政的治理方略。2009年国家体育总局提出“努力推动群众体育的社会化进程”^[8]。2012年全国群体工作会议将群众体育社会化具体阐述为“政府主导、部门协同、社会共同参与的‘大群体’格局”^[9]。2016年国务院印发的《全民健身计划(2016—2020年)》中明确了未来5年将通过继续完善“大群体”工作格局助推全民健身事业发展的治理方向^[10]。上述执政理念、主张及方式的转向, 对公共政策带来的影响, 实质是政策工具的重新选择^[1], 具体表现为强制性与直接性程度较高的政策工具渐少, 而强制性与直接性程度较低的政策工具渐增的基本趋势^[1]。那么, 当前群众体育政策工具选择是否保持了与时俱进？政策工具选择呈现哪些主要倾向？产生这些倾向的内因怎样？关于政策工具选择研究发展轨迹, 本质上可概括为“2代发展”与“4种路径”。

(1) “2代发展”指政策工具研究历经以重视实质性(Substantive)工具为主要特征的“第1代政策工具”阶段和以重视程序性(Procedural)工具为主要特征的“第2代政策工具”阶段^[11-12]。前者指直接影响服务和物品提供的工具, 后者指通过控制制度或过程间接影响结果的工具。上述2种工具构成了目前相对完整的政策工具内容^[13]。

(2) “4种路径”指目前已形成具有普遍共识的4种工具研究路径^[14-15]。“4种路径”对2种工具的关注程度有所侧重。①工具主义因专注工具理性, 导致了对程序性工具关注的缺失; ②过程主义因过于重视工具理性与权术理性, 而对程序性工具关注十分有限; ③权变主义虽有多元理性的体现, 但对实质性工具关注明显不足; ④建构主义专注价值理性、政治理性和战略理性, 而完全忽视了对实质性工具的关注。

体育政策研究领域中, 工具主义^[16-21]和过程主义^[22-25]比较盛行, 而对后2种路径应用非常有限, 所以带来了重视实质性工具, 而轻视甚至忽视程序性工具研究的结构失衡与内容不全等问题。因而, 讨论群众体育政策工具选择倾向需寻找一个能包容实质性与程序性工具的统合途径。德·布鲁金与坦霍伊维尔霍夫2位学者提出的治理层次学说对政策工具之探讨, 融合了这2种工具, 可谓一种较理想的统合途径^[14]。

本文基于治理层次学说, 搭建群众体育政策工具选择倾向的分析框架, 并运用内容分析法对全国31个省级行政区域的《全民健身实施计划(2016—2020年)》(以下简称为《计划》)文本内容进行挖掘, 重点回答当前政策工具选择主要呈现哪些倾向、产生这些倾向的内因是什么等问题。有效回答上述问题对进一步探索工具选择优化途径, 不断提升群众体育政策执行效果具有指导意义。

2.   研究方法

2.1   数据收集方法

“政策文件是政府处理公共事务的真实反映和行为印迹”^[26], 而文件中的高频工具标志词可发挥政策工具倾向的“指示器”作用^[27]。通过编码将文本从自然语言形式转化为可计量的标准化形式是挖掘高频工具标志词的前提^[28]。由于“内容分析法在本质上是一种编码”^[29], 且“政策内容分析的目的包括3个方面:描述政策特征、推论政策制定前因、推断政策实施效果”^[26], 适宜探讨政策工具选择倾向及内因。故本文选用内容分析法及其研究辅助工具NVivo 11 Pro软件进行研究。

2.1.1   内容分析法

内容分析法“是一种实证科学研究方法, 试图以经验理论界定分类范畴和分析单元, 然后以编码分配资料, 将文献中的内容加以量化分析, 得出有社会科学意义的研究结果”^[30]。本文严格遵循刘伟^[31]的内容分析法流程设计进行研究。

2.1.2   NVivo 11 Pro软件的应用

NVivo 11 Pro软件是一款整理、分析和呈现质性资料的计算机辅助研究工具^[32]。本文主要应用了该软件的4项功能:①应用Query(查询)方式中的Word Frequency(词频)功能, 从总体层面探测工具选择倾向; ②应用Query方式中的Text Search(关键词搜寻)功能, 对文本中政策工具标志词进行编码; ③应用Query方式中的Coding Comparison(编码比较)功能, 对编码结果进行一致性检验; ④借助Visualization(可视化)功能, 生成反映不同层面政策工具倾向的节点条形图^[33]。

2.2   数据来源

本文通过省级政府门户网站共收集到31份省级《计划》作为样本(表 1)。同时为了提升研究的针对性, 将内容分析限定在《计划》文本的措施部分。

表  1  全国31个省级《全民健身实施计划(2016—2020年)》样本

Table  1.  Sample of national fitness implementation plan (2016—2020) of 31 provincial level

行政区域	发文号	发文时间
北京	京政发〔2016〕61号	2016年12月23日
天津	津政发〔2016〕24号	2016年11月24日
上海	沪府发〔2016〕96号	2016年11月11日
重庆	渝府发〔2016〕52号	2016年11月8日
内蒙古	内政发〔2016〕98号	2016年8月23日
广西	桂政发〔2016〕56号	2016年11月1日
西藏	藏政发〔2016〕75号	2016年10月25日
宁夏	宁政发〔2016〕190号	2016年11月9日
新疆	新政发〔2016〕14号	2017年1月26日
河北	冀政发〔2016〕43号	2016年9月22日
山西	晋政发〔2016〕52号	2016年9月10日
辽宁	辽政发〔2016〕80号	2016年12月17日
吉林	吉政发〔2016〕39号	2016年10月21日
黑龙江	黑政发〔2016〕39号	2016年12月5日
江苏	苏政发〔2016〕163号	2016年12月17日
浙江	浙政发〔2016〕39号	2016年10月9日
安徽	皖政发〔2016〕120号	2016年12月31日
福建	闽政发〔2016〕43号	2016年10月15日
江西	赣府发〔2016〕43号	2016年10月28日
山东	鲁政发〔2016〕29号	2016年11月21日
河南	豫政发〔2016〕69号	2016年11月10日
湖北	鄂政发〔2016〕35号	2016年07月26日
湖南	湘政发〔2016〕25号	2016年11月15日
广东	粤府发〔2016〕119号	2016年11月8日
海南	琼府发〔2016〕112号	2016年12月7日
四川	川府发〔2016〕53号	2016年11月22日
贵州	黔府发〔2016〕26号	2016年11月4日
云南	云政发〔2016〕112号	2016年12月30日
陕西	陕政发〔2016〕31号	2016年7月8日
甘肃	甘政发〔2016〕82号	2016年9月23日
青海	青政发〔2016〕94号	2016年12月22日
注:港、澳、台3地未出台《全民健身实施计划(2016—2020年)》, 故未被列入

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以《计划》作为研究样本, 主要是基于以下3点考虑:① 《计划》保障了研究的可行性。《计划》通篇几乎涵盖了群众体育政策作用的全部领域, 且内容涉及政策工具较为集中, 可满足研究的信息需求。② 《计划》为研究提供了适宜的切入点。中央、省、市、县4级政府出台的群众体育政策数量多且种类杂, 这为考察工具选择倾向带来了一定难度, 而《计划》既是对国家层面群众体育政策的细化与落实, 也对市、县2级政府制定和执行群众体育政策发挥引领作用。由于兼有这2类政策的信息特征, 保障了其作为研究样本的代表性。③以《计划》为样本提升了研究的必要性。《计划》是国家层面《全民健身计划(2016—2020年)》的执行方案, 同时也对市、县2级全民健身执行计划的制定具有指引作用, 其在整个群众体育政策中处于承上启下的地位, 考察《计划》中的工具选择倾向, 增强了本文的现实关怀。

2.3   分析框架

莱斯特·M·萨拉蒙将政策工具定义为制度、组织系统、媒介和物品(包括服务)的集合体^[3]。从该定义出发, 这4要素一方面成为判断政策工具是否成立的基本依据^[34], 另一方面揭示了政策工具包含的3层内涵(物品供给的媒介、方式及制度), 表明政策工具选择不仅仅包括对物品供给媒介的选择, 还包括对制约媒介选择的方式与制度的选择^[34]。因此, 探讨政策工具选择应着眼物品供给的媒介、方式及制度3个层面, 这既是政策工具概念题中应有之义, 也是多元理性分析的必然要求。治理层次学说基于治理分层预设, 提出政策工具可分为操作层工具、战术层工具和战略层工具的观点, 基本契合政策工具概念的要素与内涵^[14], 以该学说搭建分析框架具有合理性。

基于治理层次学说的工具选择倾向分析框架特征。从总体看, 框架将工具分为3层(表 2)。一方面, 就3层工具内涵看:操作层工具意指物品供给与生产的直接“媒介”^[34], 属实质性工具范畴^[35]; 战术层工具意指操作层工具的应用“方式”, 而战略层工具意指制约战术层与操作层工具选择的“制度”, 亦即“政策网络管理”的手段^[34]; 战术层与战略层工具形态较操作层工具更为抽象, 属程序性工具范畴^[35]。另一方面, 就3层工具间关系看:操作层工具是对战术层和战略层工具的操作化与具体化; 战术层工具不仅是对战略层工具的分解, 同时制约了操作层工具选择; 战略层工具限定了战术层和操作层工具的选择。从具体看, 每层工具又可分多个维度:①操作层工具维度, 依3种政府干预程度划分^[36]141-289; ②战术层工具维度, 依4对主要治理方式划分^[14]; ③战略层工具维度, 依3个政策网络特征划分^[14]。总之, 该框架彰显了对政策工具选择研究的多元理性考量, 通过该框架有助于深入全面探讨群众体育政策工具的选择倾向及成因。

表  2  群众体育政策工具选择倾向的分析框架^[14]

Table  2.  Analysis framework of social sports policy tool selection tendency

工具层面	工具维度	工具内涵
操作层工具	政府干预程度:强制性工具; 混合性工具; 志愿性工具	“直接运用工具”:媒介
战术层工具	1.双边与多边维度:双边治理、多边治理2.直接与间接维度:直接治理、间接治理3.一般与权衡维度:一般治理、权衡治理4.快与慢维度:快治理、慢治理	“智慧运用工具”:方式
战略层工具	1.多元性维度:改善目标群体、阻碍进入、合作诱因2.隔绝性维度:接纳目标群体、公开义务、改变观念3.互赖性维度:构建网络、限制自组织、制止合作	“政策网络管理”:制度

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2.4   确定分析单元与编码

在内容分析法中, “需要确定分析单元, 即挖掘研究应考察的各项因素, 这些因素应与分析目的有一种必然的联系, 且便于抽取操作”^[37]。笔者以每份《计划》文本的内容为分析单元。此外, 基于分析框架中不同层面与维度的工具内涵, 制定20个“政策工具”节点(Nodes)的编码规则(表 3~表 5)。依编码规则, 借助软件NVivo 11 Pro中的关键词搜寻功能, 从31份文本内容中挖掘出592个操作层工具参考点, 457个战术层工具参考点, 386个战略层工具参考点。

表  3  “操作层政策工具”节点的编码规则^[36]271-273

Table  3.  Coding rules for "operation layer policy tools" node

工具维度	工具类型	操作性定义	主要标志词
政府干预程度	志愿性工具	政府几乎不介入体育物品(服务)供给	家庭、社区、市场、社会组织等
	强制性工具	包括政府在内多个主体参与体育物品(服务)供给	信息发布、呼吁、补贴、外包、税收优惠等
	混合性工具	体育物品(服务)由政府直接供给	政府购买、行政审批、处罚、直接提供等

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表  4  “战术层政策工具”节点的编码规则^[14]

Table  4.  Coding rules for "tactical layer policy tools" nodes

工具维度	工具类型	操作性定义	主要标志词
参与物品供给的主体复杂程度	双边治理	以政府垄断方式供给体育物品	管制、行政命令、法规、批准等
	多边治理	以多主体参与方式供给体育物品	激励、协商、公私合作等
政府直接或间接介入物品供给的方式	直接治理	以政府直接参与方式供给体育物品	转移支付、政府购买、直接服务等
	间接治理	以第三方方式供给体育物品	服务外包、用者付费、财政补贴等
物品供给中是否关注目标群体的差异性	一般治理	以政府导向方式供给体育物品	建立标准、命令执行、强制保险等
	权衡治理	以顾客导向方式供给体育物品	优惠、补贴、重点扶持、分层分类引导等
加快或延缓工具应用速度	快治理	政府以加快方式供给体育物品	加快发展足球运动和冰雪运动等
	慢治理	政府以延缓方式供给体育物品	引导体育社会组织向独立法人组织转变等

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表  5  “战略层政策工具”节点的编码规则^[14]

Table  5.  Coding rules for "strategic layer policy tools" node

工具维度	工具类型	操作性定义	主要标志词
网络多元性	改善目标群体	基于目标群体的差异性设计体育物品供给方式	财政补贴、税收优惠、票券等
	阻碍进入	限制体育物品供给主体的参与程度	许可证、制定标准、禁止等
	合作诱因	基于多主体治理理念设计体育物品供给方式	权力下放、利益留存、信任等
网络隔绝性	接纳目标群体	通过缩小与目标群体间的距离, 提升政策执行效果	协商、公私合作、授权、协议等
	公开的义务	通过公开信息的方式, 吸引利益相关者积极介入政策过程	信息公开、清单制度、权力清单等
	改变观念	通过影响利益相关者认知结构的方式, 达成政策共识	舆论宣传、教育学习、呼吁等
网络互赖性	构建网络	通过改变政策问题相关者之间的互赖性, 影响政策执行	培育市场主体、政社分开等
	限制自组织	通过限制自组织活动, 影响政策执行	成立自组织须登记与备案制度等
	制止合作	通过限制政策问题相关者之间的合作, 影响政策执行	命令执行、直接管理、政府间协定等

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2.5   编码一致性评估

由2位经过培训的编码员基于相同资料独立编码, 应用NVivo 11 Pro对他们的编码结果进行一致率(percentage agreement)比较, 衡量编码的一致性程度。结果显示, 20个节点的一致率均在0.83以上。一般认为, 计算结果达到0.8以上, 便符合信度检验标准^[30], 所以本文编码信度符合要求。

3.   结果与分析

3.1   政策工具选择倾向总体情况

群众体育政策工具选择的总体特征。“词云”(Wordle)可对文本内容中出现频率较高的“关键词”予以视觉上的突出。词云图显示, “管理”“政府”“标准”“领导”“资金”等强制性工具标志词得到醒目呈现。表明虽早在2002年党的十六大报告中将改进管理方式列为今后政府改革的重要内容, 但至今我国群众体育政策总体上仍倾向选择以管控为主的1代政策工具, 相对欠缺对多边、激励和协商等2代政策工具的选择^[11]。

群众体育政策工具选择总体上呈高强制倾向。依组织路径观点, 传统政策理念的束缚是产生该倾向的重要原因。建构主义认为确立政策工具的“正当过程”在评价政策工具时也发挥重要作用^[38]。在此过程中, 工具被赋予组织的价值。组织既有的文化、运作机制及行为方式可能会阻碍新工具的选择与应用^[4]。①就组织文化看, 当前受政府垄断公共物品(包括服务)供给的传统公共行政观念影响, 决策者与执行者对志愿与公私合作等工具的选择受到一定程度限制。②就运作机制看, 如一些地方群众体育组织仍未彻底打破政社不分、管办一体的体制壁垒, 严重制约了志愿和市场等工具的选择。③就行为方式看, 由于长期受政府直接干预公共体育物品生产与供给的体制影响, 目前市场与社会虽有一定发展, 但整体发育程度偏低, 致使市场与自愿等工具选择的基础条件不十分理想。总之, 工具选择总体上呈高强制倾向与上述3方面原因密不可分。

3.2   操作层政策工具选择倾向

首先, 操作层工具选择的倾向特征。NVivo 11 Pro生成反映频数状况的节点条形图呈现了物品直接供给“媒介”(工具)的选择倾向。强制性工具偏多(占58%), 混合性工具欠缺(占32%), 自愿性工具匮乏(占10%)。表明对群众体育物品供给媒介的选择呈高强制倾向。对于供给媒介选择的高强制倾向, 反映了当前政府垄断群众体育物品供给的总体局面仍未打破; 依政治学视角, 反映了供给媒介留给其他非政府主体的权力空间相对狭小; 依经济学视角, 反映了供给媒介对市场机制的偏离程度较大。

其次, 操作层工具选择呈高强制倾向的原因。如分析框架部分所述, 操作层工具特指直接供给物品的“媒介”, 是将治理理念转换为实际行动的关键。该层工具选择旨在提供操作性的解决方案^[34], 笔者从多学科视角对其选择倾向进行理解。

(1) 基于公共管理学视角, 该倾向主要与政府在群众体育管理中仍未彻底摆脱“大而全”的传统职能定位有关。改革开放以来, 受新公共管理与新公共服务等治理范式的影响, 人们对政府的群众体育管理职能定位, 发生了从“划桨”经“掌舵”到“服务”的认识变迁; 但总体上政府在群众体育服务供给中依旧既是安排者又是生产者^[39], 致使市场和社会参与较为有限, 束缚了市场类和社会类等低强制性工具进一步选择的空间, 客观上助推了高强制工具选择的扩张。

(2) 基于政治学视角, 该倾向主要与群众体育管理的集权特征有关。尽管较之改革开放前, 我国群众体育管理的民主化进程有较大发展, 但还不十分完善^[40]。一方面, 政府总体上垄断群众体育管理权力的局面未完全打破, 由体现集权的管理方式还未彻底转向体现分权与赋权的治理方式; 另一方面, 社会的发育程度与自治能力整体较低, 其权力主体地位有待进一步加强。上述2方面使群众体育管理民主化总体推进相对有限, 主要造成了低强制工具应用的制度基础不是非常理想, 但这种集权的群众体育管理制度客观上推动了政府对高强制工具的持续选择, 带来了高强制工具选择的扩大化现象。

(3) 基于政府经济学视角, 该倾向主要与我国政府长期偏好群众体育服务供给的公平目标密切相关。有观点认为:政府若偏好公平目标, 则倾向选择高强制工具; 若偏好效率目标或2个目标并重, 则倾向选择低强制工具与混合工具^[41]。偏好公平目标是我国群众体育政策风格的显著特征。无论从群众体育的行政法规看, 如2009年国务院发布的《全民健身条例》, 还是从群众体育的规范性文件看, 如1995年国务院发布的《全民健身计划纲要》及国家体育总局在2011—2015年与2016—2020年2个时期出台的《全民健身计划》, 均鲜明反映出政府在群众体育服务供给中偏好公平目标^{[16, 39]}。在偏好公平目标的治理导向下, 为了有效保障群众体育供给的公平性, 政府一般倾向选择易实现再分配的高强制工具, 因而出现了高强制工具选择的扩大化现象。

综上, 操作层政策工具选择倾向不符合现代民主国家政策治理中工具选择由高强制性逐渐转向低强制性的基本趋势:①强制性工具选择过多不利于“大群体”格局进一步完善; ②混合性工具选择欠缺不利于多主体联合参与群众体育治理; ③自愿性工具选择匮乏不利于市场与社会等参与群众体育治理。

3.3   战术层政策工具选择倾向

节点频数条形图呈现了工具应用“方式”在4个维度上的倾向:①双边方式(占71%)多于多边方式(占29%), 表明我国多主体参与供给群众体育服务的格局还不十分完善; ②直接方式(占68%)多于间接方式(占32%), 表明政府垄断群众体育服务供给的总体局面仍未改观; ③一般方式(占62%)多于权衡方式(占38%), 表明政府在政策过程中对目标群体差异性重视程度还应进一步提升; ④慢治理方式(占61%)多于快治理方式(占39%), 表明政府的群众体育治理能力相对有限, 以稳健方式为主。

战术层工具特指工具应用的“方式”, 是治理主体(尤指政府)采取正确行动的素质基础和主观前提。该层工具选择旨在通过“智慧”地运用政策工具扩大治理机会^[34]。现对各维度战术层工具选择倾向的主要成因逐一讨论。

(1) “双边多于多边”和“直接多于间接”倾向主要与“大群体”治理格局尚未十分完善相关。一方面, 较之多边政策工具, 双边政策工具更推崇命令控制; 较之间接政策工具, 直接政策工具更强调科层制, 而命令控制与科层制等是政府垄断治理的核心理念。另一方面, 较之双边政策工具, 多边政策工具更推崇协商谈判; 较之直接政策工具, 间接政策工具更强调网络制, 而协商谈判与网络制均是多主体治理的核心理念^[14]。因此, 在多主体治理格局下常常伴随着多边与间接政策工具, 而在政府垄断治理的格局常常伴随着双边和直接政策工具。尽管我国早在2013年已初步形成了“大群体”治理格局, 但还不完善^[42]。①政府的角色定位并没实现由“垄断”向“主导”的完全转变; ②部门间缺乏整合利益冲突的有效机制致使部门协同大打折扣; ③就公众日益增长的健身需求而言, 现有社会体育组织数量缺口相对较大, 且自治能力有待进一步加强, 同时一些社会体育组织“去行政化”非一蹴而就, 阻挠市场参与群众体育服务的一些传统体制还未彻底清除, 这些因素严重阻挠了全社会参与群众体育治理的深入推进^[40]。在短期内“大群体”格局很难达到十分完善, “多边与间接”政策工具暂时缺乏应用的情形下, 为了保障群众体育正常运转秩序, 一些领域中只能延续政府垄断治理的传统格局, 采用与之相适应的“双边与直接”政策工具。故现阶段政策工具选择呈现“双边多于多边”和“直接多于间接”的倾向。

(2) “一般多于权衡”倾向主要与政府管理理念相对滞后有关。一方面, “一般”政策工具不十分注重目标群体, 较符合传统公共行政管理范式的理念, 即主要专注于政府部门内部组织结构及流程再造对政策效果的影响, 而将目标群体视为外在变量; 另一方面, 权衡政策工具不仅关注目标群体而且非常关注其差异性, 较符合新公共管理及新治理等现代治理范式的理念, 即不仅关注重塑政府对政策执行的重要影响, 而且也将目标群体视为影响政策执行的内在变量, 尤为关注目标群体差异性对政策的影响^[14]。因此, 秉承传统公共行政管理理念的管理组织或个人常常倾向选择一般政策工具, 而秉承现代治理理念的组织或管理者常常倾向选择权衡政策工具^[2]。尽管当前我国群众体育管理已步入治理时代^[39], 新公共管理及新治理等现代治理范式和理念对我国影响较大, 但整体看, 由于传统公共行政理念在群众体育管理中根深蒂固等深层原因影响, 短期内群众体育治理中还无法完全实现对目标群体的足够重视。如体育公共服务中常常出现搞“一刀切”供给等轻视甚至忽视个性化与层次性公众体育需求的现象, 无不反映出传统管理理念对一般政策工具选择带来的强化影响^[39]。因而在现阶段, 在传统治理理念影响深刻的情景下, 我国群众体育政策工具选择呈现出“一般多于权衡”的倾向。

(3) “慢治理多于快治理”倾向主要与政府治理能力相对不足有关。由于政策实践中, 问题与解决方案常常未必同时获得, 为了便于治理:一方面, 选择摒弃问题与解决方案, 不考虑它们连接的时机; 另一方面, 选择延缓或加速的政策工具, 可能有助于问题与解决方案的连接。就后一情形看, 虽用政府治理能力未必全部解释慢或快治理工具的选择(因为主要还包括问题性质、危机程度、舆论关注度、决策者与执行者对问题的认知与价值判断等诸多因素), 但通常政府治理能力对延缓或加速治理具有决定性和最直接的影响, 无疑是其中的关键因素。从理论上讲, 在其他因素影响一定的条件下, 具有较强治理能力的政府抗环境干扰能力较强, 政策工具选择的弹性相对较大, 慢与快的政策工具均可选; 而较弱治理能力的政府易受环境等影响, 政策工具选择的弹性较为有限, 一般囿于对慢治理工具的选择^[34]。自2013年十八届三中全会提出推进国家治理能力现代化以来, 我国政府的群众体育治理能力有较大提升, 但还不能完全满足新时期群众对体育不断变化的新要求^[40]。体制转轨和经济社会转型加速了群众体育需求的深刻变化(如公共体育物品需求的群体化与分层化等)与快速扩张, 导致问题的复杂性与不确定性大大增加, 政府治理能力虽有提升, 但还不能完全轻松应对这种复杂变化带来的挑战, 常常暴露出能力不足的一面(从全国范围看, 群众身边的体育健身场地、体育指导、体育活动和社会体育组织等的供给远不能满足大众健身需要^[40])。基于治理的理性考量, 为了有助问题与解决方案的连接, 政府通常选择延缓治理工具。故现阶段群众体育政策工具选择呈现出“慢治理多于快治理”的倾向。

综上, 战术层政策工具选择倾向有悖于政府积极倡导的治理理念:① “双边多于多边”和“直接多于间接”的选择倾向违背了协商合作的理念; ② “一般多于权衡”的选择倾向违背了“以人民为中心”的理念; ③ “慢治理多于快治理”的选择倾向违背了工具与环境互适的理念。

3.4   战略层政策工具选择倾向

节点条形图呈现了改善政策网络或形塑治理结构的手段(政策工具)在3个维度上的倾向。首先, 在多元性维度, “合作诱因”列首位(占47%), “改善目标群体”次之(占33%), “阻碍进入”排末位(占20%)。表明政府倾向通过“合作诱因”工具形塑群众体育治理结构, 较欠缺对“改善目标群体”和“阻碍进入”的工具选择。其次, 在隔绝性维度, “改变观念”列首位(占48%), “接纳目标群体”次之(占33%), “公开的义务”排末位(占19%)。表明政府倾向通过“改变观念”工具形塑群众体育治理结构, 欠缺对“公开的义务”和“接纳目标群体”的工具选择。最后, 在互赖性维度, “构建网络”列首位(占52%), “限制自组织”次之(占31%), “制止合作”排末位(占17%)。表明政府倾向通过“构建网络”工具形塑群众体育治理结构, 欠缺对“限制自组织”和“制止合作”的工具选择。

同样如前所述, 战略层工具意指限制工具选择的“制度”, 亦即政策网络或治理结构, 是治理的制度基础和客观前提。该层工具选择旨在通过形塑治理结构, 为操作层与战术层工具的运用创造新的制度环境^[34], 其典型特征可概括为3点:多元性, 表征治理结构中主体组成程度; 隔绝性, 表征治理结构中主体的独立程度; 互依性, 表征治理结构中主体间关系的疏密与类型状况^[38]。这些特征对政策制定与执行既提供了机遇, 又带来了挑战^[38]。笔者侧重从不利角度考察其对治理的影响, 并以这3大特征为维度逐一探讨战略层工具选择倾向的主要成因。

(1) 多元性维度。在统合多方体育利益诉求中, “合作诱因”工具选择过溢, “改善目标群体”与“阻碍进入”工具选择相对偏少的主因。①社会环境与治理格局主要助推了“合作诱因”工具的选择扩张。一方面, 较之改革开放前群众体育利益结构的“整体性”特征, 现在呈现出较显著的“分化性”特征^[41]。政府继续仅依行政命令等传统工具治理群众体育, 显然完全行不通。合作工具在统合利益差异方面优势较大, 故得到了加强选择。另一方面, 北京奥运会后, 尤其是2012年国家提出构建与完善“大群体”治理格局以来^[9], 由于该格局强调多治理主体间的合作, 伴随着其完善程度的日益提升, 势必带来合作工具选择的扩大化。②政府传统治理思维定式主要导致了“改善目标群体”工具选择偏少。正如前文所言, 较之传统行政管理欠缺关注目标群体, 新公共管理和新治理格外重视目标群体^[3]。尽管新公共管理及新治理等理念对我国群众体育管理影响较大, 但由于当前处于体制转轨期, 政府受反映计划体制的传统管理理念束缚尚未被彻底打破, 对目标群体及其差异性重视还不够^[39]。因此, 传统治理思维定式成为“改善目标群体”工具选择偏少的重要原因。③政府职能转变与管理方式创新的深入推进主要导致了“阻碍进入”工具选择偏少。当前随着政府体育职能逐渐由“无限政府”向“有限政府”转变, 市场与社会逐渐开始承接政府转移的部分体育职能, 外显为政府对一些群众体育事务放松管制。因而, 随着政府“放管服”改革的深入推进, 与“无限政府”职能关系较密切的“阻碍进入”工具选择必然会进一步弱化。

(2) 隔绝性维度。在消解网络隔绝性带来的治理窘境中, “改变观念”工具选择过多, “信息公开”和“接纳目标群体”工具选择相对不足的主因。①独特的群众体育政策环境推动了“改变观念”工具的选择扩张。“改变观念”工具一般直观表现为对信息性工具的选择。信息性工具由于其“间接、弹性和知识的作用”等特征, 较为适合在“问题与人们的思想观念相关, 政策目标群体数量大, 所针对的行为比较微观”等情形下应用^{[34, 43]}。我国群众体育政策治理环境较符合这一情形^[39]。因此, 该工具选择呈扩张化趋势。②目标群体参与治理的制度不健全主要导致了“接纳目标群体”工具选择偏少。一方面, 阻碍目标群体参与治理的落后体制清除不及时、不彻底(如当前我国群众体育政策的决策方式仍然存在较为浓厚的精英决策痕迹, 目标群体直接或间接参与决策的机会较少等); 另一方面, 政府与目标群体互动制度还不十分健全(如一些地方制定群众体育政策组织的听证会缺乏制度化和常态化的机制); 再一方面, 促进目标群体参与治理的支持激励制度还应进一步完善(如改进听证会制度, 降低信息不对称的程度, 拓展意见表达渠道等)。上述主要因素严重制约了“接纳目标群体”工具的进一步选择。③群众体育信息公开制度的不健全主要导致了“公开义务”工具的选择偏少。尽管《政府信息公开条例》正式实施至今已10余年, 群众体育信息公开状况有一定改观, 但由于多方原因, 还未完全达到该条例的要求。这在客观上弱化了“公开义务”工具的选择基础, 因而该工具选择偏少。

(3) 互依性维度。在降低网络互依性带来的治理难度中, “构建网络”工具选择偏多, “限制自组织”和“制止合作”工具选择较为匮乏的主因。①群众体育管理的社会化发展潮流主要推动了“构建网络”工具的选择扩张。一方面, 由于受群众体育利益诉求分化日益加剧, 体制转轨日趋深入和对治理理念共识逐渐扩大等影响, 政府垄断体育群众体育服务供给的传统模式已不合时宜, 而较符合当下现实需要与体现现代治理理念的社会化治理模式便成为政府管理方式创新的发展方向; 另一方面, “构建网络”工具(如外包、政府购买和财政补贴等)引入了市场与社会等主体, 体现着管理社会化理念, 得到政府的青睐, 因而该工具选择呈扩大化态势。②社会体育组织发育程度相对较低主要导致了“限制自组织”工具的选择偏少。如前文所述, 尽管目前“大群体”治理格局初步形成, 但由于受体制机制等方面的制约, 社会体育组织整体发育程度相对较低, 因而“限制自组织”工具的适用情景暂时不十分理想, 致使该工具选择偏少。③群众体育协同治理机制不完善主要促使了“制止合作”工具的选择偏少。协同治理机制的核心要素是合作, 但也正如前文所言, 主要由于我国社会体育组织整体发育程度偏低和政府的群众体育治理能力相对不足等, 严重制约了群众体育协同治理机制的进一步完善, 进而弱化了合作治理的基础, 导致目前“制止合作”工具的适用条件不十分成熟, 因而该工具选择相对偏少。

综上, 战略层政策工具选择倾向不符合工具选择的优化组合原则。首先, 在多元性维度, 该倾向虽强调了激励的作用, 但欠缺关注目标群体与政府行政干预对群众体育政策治理具有重要影响的认识, 不利于充分整合多方体育利益诉求。其次, 在隔绝性维度, 该倾向虽注重观念转变的作用, 但疏于关注目标群体偏好与信息公开对群众体育政策治理具有重要影响的关注, 不利于深度破解多元主体的独立性。最后, 在互依性维度, 该倾向虽仅强调多主体参与的重要作用, 但缺乏重视限制自组织与限制合作对群众体育政策治理具有重要影响的关注, 不利于完全降低多元主体间的互动性。

4.   结论与建议

4.1   结论

当前群众体育政策工具选择倾向为:①操作层工具强制性程度偏高, 该倾向不符合强制性政策工具选择逐渐减少的基本趋势; ②战术层工具多以传统公共行政方式为主, 该倾向有悖于政府积极倡导的治理理念; ③战略层工具多以单一运用为主, 该倾向不符合工具选择的优化组合原则。

4.2   建议

(1) 操作层工具选择转向低强制方向。①继续深化政府群众体育职能由“大而全”向“小而窄”转变, 为扩大低强制性工具选择创造现实可能性。②不断推进的群众体育管理的分权与赋权制度建设, 为扩大低强制性工具选择提供制度保障。③统筹好公平目标与效率目标间的关系, 为扩大低强制性工具选择发挥导向引领。

(2) 战术层工具选择践行治理理念。①不断完善“大群体”治理格局, 为“双边治理”与“直接治理”工具选择向“多边治理”与“间接治理”工具选择的彻底转变奠定制度基础。②继续深化群众体育管理中政府对治理理念的共识程度, 为“一般治理”工具选择向“权衡治理”工具选择的完全转变提供智力支撑。③进一步加强政府群众体育治理能力建设, 为“快治理”与“慢治理”方式的合理选择夯实素质基础。

(3) 战略层工具选择坚持组合原则。①在多元性维度, 为了充分整合多方体育利益诉求, 政府除了继续重视“合作诱因”工具的选择外, 还应加强对“改善目标群体”与“阻碍进入”工具的选择。②在隔绝性维度, 为了深度破解多元主体的独立性, 政府不仅应继续重视“改变观念”工具的选择, 而且扩大对“信息公开”和“接纳目标群体”工具的选择。③在互依性维度, 为了完全降低多元主体间的互动性, 政府除了不断重视“构建网络”工具的选择外, 还应重视对“限制自组织”和“制止合作”工具的选择。