随着我国城市化进程的不断推进，京津冀、长三角等城市群协同发展受到党和国家的高度重视，相继上升为“国家战略”。不仅如此，越来越多的城市选择“抱团式发展”，区域协同的地域范围不断延伸、合作领域不断拓展，超出了单一政府的治理能力范围。如何推进城市群体育公共服务“共商、共建、共享”的跨域治理机制建设，已经成为提升国家体育治理现代化水平和地方政府体育治理能力面临的主要挑战。《“十四五”体育发展规划》^[1]明确提出，“推动体育融入国家重大区域发展战略，深入对接长三角一体化发展”；《全民健身计划（2021—2025年）》^[2]也明确提出，“鼓励长三角等区域联合打造全民健身赛事活动品牌，促进区域间全民健身协同发展”。在相关政策措施的引领下，跨域治理能力将成为“十四五”时期长三角城市群（以下简称“长三角”）体育公共服务高质量发展的重要指标。推进体育公共服务跨域治理离不开政府、社会组织、企业、公众等多元主体的共同努力，且多主体间关系又将进一步影响跨域治理的深度与广度。基于此，本文聚焦于长三角体育公共服务跨域治理多主体间的关系，采用社会网络分析法和Ucinet软件工具，以矩阵和图式对各参与主体间的社会关系进行直观和量化呈现，并进一步反思当前主体间关系在深入推进长三角体育公共服务跨域治理高质量发展中的局限与优化策略，旨在为相关政策制定、实践改革提供理论依据与参考。

1.   长三角体育公共服务跨域治理多主体关系选择与角色定位

1.1   走向协同：长三角体育公共服务跨域治理多主体关系选择

2019年12月4日，国家发改委地区经济司副司长安利民在“长江中游城市群省会城市第七届会商会”上强调，“推动区域/城市群高质量发展关键在‘协同’、难点也在‘协同’”^[3]。已有研究^[4]指出，仅仅依赖于政府的内部协同无法很好地解决当下复杂化与多样性的社会公共问题，这就需要地方政府治理在体制内有效协同的基础上进行外向性拓展，寻求与政府之外的市场、非营利组织及公民间的有效协同。协同治理强调不同主体间在相关政策制定、信息共享、服务供给、监督控制、机制构建、效果反馈等过程中实现多主体间资源的有效整合，以及资源功能发挥的最大化。多主体跨域协同治理是解决跨域性公共事务管理活动中利益协调问题的有效机制，能够在多组织的运行和促进过程中解决单个组织不能或不易解决的问题^[5]。其本质是通过对多元主体在共同面对的复杂社会公共事务治理中所形成的各主体间互动、关联关系的把握，规范与引导各主体间信息共享、资源互通、行为联动，进而实现区域公共利益最大化。

随着长三角一体化战略的深入推进，为了回应与处理日益纷繁复杂的城市群内社会公众体育公共服务需求与治理问题，政府、私人部门、非营利组织和社会公民有必要结成“伙伴”关系，开展多元主体跨域协同治理。不同于“政府一元治理”，跨域协同治理是一种多中心权力结构，通过引导多元利益主体平等参与、合作、协调、谈判，以及确立跨域行动的共同目标等方式，形成多元主体跨域联动合力，进而建立“资源共享、相互依赖、成本共担、互惠合作”的治理组织结构，在实现城市群区域体育公共利益最大化的同时实现多元主体的利益共赢，表现出明显的“多元共治”的行动逻辑。体育公共服务多主体跨域协同是解决长三角重大或复杂的跨域性体育公共事务低效问题的一种行之有效的方式，是实现“资源整合、规模扩大、效益提高、互利多赢”的重要举措^[6]。在具体跨域治理实践中表现为体育场地设施共建共享、体育公共政策共研共推、体育资源信息同台发布、体育赛事活动联合举办、体育人力资源共享共用、体育旅游资源联动共开6个方面（表1）。

表  1  长三角体育公共服务多主体跨域协同治理内容

Table  1.  Multi-subject cross-regional collaborative governance of sports public services in the Yangtze River Delta

跨域协同治理内容	概念解释
体育场地设施共建共享	多主体对城市群内的体育场地设施进行共同规划与协同建设，面向城市群区域范围内社会公众同条件使用
体育公共政策共研共推	多主体共同围绕城市群区域范围内的体育公共事务进行会晤、协商、研讨，最终针对问题制定公共事务协同发展应共同遵循的规章、制度或政策
体育资源信息同台发布	协同开发设计集城市群区域范围内多主体信息发布、反馈与交流等功能于一体的信息平台
体育赛事活动联合举办	多主体跨域协同举办面向城市群区域范围内的体育赛事活动、健身指导与培训
体育人力资源共享共用	城市群区域范围内的体育人才可以自由流动、跨省合作、交流以及进行技术/健身指导
体育旅游资源联动共开	多主体协同开发跨域性体育旅游资源，并面向城市群区域范围内的社会公众同条件使用

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1.2   长三角体育公共服务跨域治理主体间协同角色定位

长三角体育公共服务跨域治理主体的多元化具有治理权力多元化分配的内在要求，以形成各参与主体间“配权合理、职责适度、分工合作”的协同关系。①政府是跨域治理的主导者，承担政策引导、制度规范、分配调节等职能，为社会资本、公益力量参与跨域治理消除制度障碍，引导和推动企业、社会组织、个体对跨域治理进行投资与捐赠，构建政府与市场、体育社会组织、社会公众间的“对话机制”。②企业是跨域治理的必要参与者与执行者，其参与途径包括：通过竞标向政府购买体育公共服务，以PPP的方式参与治理；根据自身资源优势，通过与政府、体育社会组织的积极合作履行企业社会责任。③体育社会组织既是多主体网络关系的承接者，也是网络关系形成的推动者，其参与方式主要有服务、交流、宣传、培训以及上情下达、下情上传。④社会公众是跨域治理的反馈者，将自身的需求通过合理的渠道如实地向各级跨域协同治理联盟、地方政府、体育社会组织进行表达与反馈；通过监督跨域治理活动行使监督权，推动跨域治理活动合法化、规范化。⑤其他主体（媒体以及第三方机构）是跨域治理的助推者、监督者，通过对跨域治理中的监督、评估进行相关研究、问题解析，以及推动项目合作落地，为跨域治理提供智力支撑与政策决策建议。

此外，考虑到跨域治理超越了传统的以属地治理为主要原则的治理模式以及多主体间存在利益矛盾，因此，还应超越省级区划组建由政府部门、体育社会组织、企业、社会公众、第三方组织等自愿参与、共同成立的非政府组织—跨域协同治理联盟，旨在提升整个区域内体育公共服务的治理水平，承担统筹、规划、协调等功能。各主体在达成共识、充分信任以及协同治理机制的前提下，建立起网络化的区域合作伙伴关系，彼此间相互依赖、交互作用、协同共治，跨越行政区划形成多元主体网络治理行动结构。

2.   研究方法与数据获取

2.1   研究方法与工具

社会网络指社会行动者及其间关系的集合，社会网络分析（Social Network Analysis，SNA）通过对各种关系进行分析，有助于了解各节点间的关联，揭示关系结构，其相关指标度（degree）表示连接2个节点的最短连线之和，能充分反映节点之间的量化关系，直观、灵活的网络图因其可视化的独特优势受到众多学者的青睐^[7]。SNA关注网络内部行动者之间的关系结构和密切程度，以矩阵和图式对网络内社会成员之间的社会关系进行直观、灵活的量化表达^[8]。本文运用SNA对长三角体育公共服务跨域治理主体间关系进行可视化直观呈现，量化各主体间的关系程度，探究多主体间的协同状态。目前，可用于社会网络分析的应用软件较多，比较常见的有Ucinet、Pajek、Net Miner、Structure、Multi Net、Stocnet等。其中，Ucinet因其简便、可视化程度高等优点，成为被社会学家普遍认可、广泛接受的处理社会网络数据的综合性分析工具^[9-10]。本文实证过程选取Ucinet 6.0软件对长三角体育公共服务跨域治理主体社会关系网络进行分析研判。

2.2   数据搜集与整理

实地走访长三角三省一市省级体育局群体处以及部分地市体育局群体处，查阅各省市体育历年大事记、体育年鉴以及阶段性、年度性总结、报告等文本资料，结合三省一市体育局官方网站中有关长三角体育公共服务跨域治理的相关报道，详细整理、统计2003年以来（截至2021年6月1日）长三角体育公共服务跨域治理各项活动（包括赛事活动、会议、体育宣传、展示活动、博览会等）的参与主体情况，并进行了反复确认，最大程度地确保统计数据的准确性与完整性。对每次跨域治理活动参与主体的详细统计结果显示，近20年来长三角体育公共服务跨域治理参与主体达200个。依据各主体间的合作情况，构建形成了主体间社会网络共现矩阵，并在此基础上运用Ucinet 6.0软件进行矩阵对分处理以及网络化分析。

3.   长三角体育公共服务跨域治理多主体协同关系网络分析

3.1   多主体交互网络结构分析

将所构建的长三角体育公共服务跨域治理主体间共现矩阵导入Ucinet 6.0软件进行操作处理，借助该软件的“Network Visualization Software”得出各参与主体间互动关系网络（图1）。

图  1  长三角体育公共服务跨域治理各参与主体间协同关系网络

注：图中方框大小指代关联程度；颜色无具体指代；因涉及的主体数量偏多、图形空间有限，仅标注核心主体名称，其他进行编号处理。

Figure  1.  Network of collaborative relationship among participants in cross-regional governance of sports public services in the Yangtze River Delta

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网络结构的整体状况主要由主体间关系的强弱程度决定，具体可通过网络密度和网络最短路径距离来考察：网络密度越大，网络主体间的关系越密切，互动程度越高；建立在距离之上的凝聚力指数越大，表明该网络越具有凝聚力^[11]。分析结果显示：长三角体育公共服务跨域治理主体整体网络密度（Avg Value=0.0372，Std Dev=0.8653）远低于１的水平，网络平均最短路径距离[average distance（among reachable pairs）]为4.491，表明网络中任一主体平均需经过4.5个以上的网络成员才能与其他主体取得联系；在这个距离上的凝聚力指数[distance-based cohesion（compactness）]为0.122（凝聚力指数介于0～1，值越大表示凝聚力越强），亦远低于1，整体网络呈现出松散的特征，表明长三角体育公共服务跨域治理网络相关主体间的沟通、互动和协同参与情况并不理想。对整体网络进行分析发现，目前形成了以上海市体育局、浙江省体育局、江苏省体育局、安徽省体育局4个省级体育政府部门为主要节点的社会关系网络，此外，上海市体育总会、上海市青浦区体育局也表现出较高的参与积极性，其他主体则分散于整体网络关系边缘，关联性较弱。从整体网络看，目前在长三角体育公共服务跨域治理参与主体类型中，比较活跃的是地方人民政府以及地方体育局，尤其是省级体育局，参与频次较多、范围较广，而市县级体育局表现出的参与意愿与积极性明显减弱。为了进一步证实上述观点，对两两主体间的社会网络关系密度分别进行测算（表2）。

表  2  长三角城市群体育公共服务各参与主体间社会网络关系密度

Table  2.  Density of social network relationship among participants of sports public service in urban agglomeration of Yangtze River Delta

类别	政府—政府	政府—体育社会组织	政府—企业	体育社会组织—体育社会组织	体育社会组织—企业
整体网络密度	0.0659	0.0143	0.0159	0.0281	0.0150
样本标准差	1.3198	0.1287	33.0000	0.1702	11.0000
结果对比	>0.0372	<0.0372	<0.0372	<0.0372	<0.0372
注：表中数值0.0372为多主体整体网络密度值。

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如表2所示，“政府—政府”主体间整体网络密度（0.0659）最高，但数值远低于１，表明相较于体育社会组织、企业等其他主体，政府在参与长三角体育公共服务跨域治理中表现相对积极，但仍未形成足够的主体关联，在具体跨域治理中更多地表现为短期性、非持续性。“政府—政府”主体间网络密度大于整体网络密度（0.0372），而其他主体间网络密度均小于整体网络密度，表明在整个网络中，政府主体间网络贡献最大，其他主体间社会网络尚未成形。

结合对统计资料的分析发现：连续参与2次以上跨域治理的体育社会组织微乎其微，90%以上参与1次；企业参与跨域治理的主体数量本身不多，仅18家企业以协办与赞助的形式参与，且均仅参与1次，无持续性；第三方机构仅有上海体育学院与绍兴博雅学校参与城市群体育公共服务跨域治理，频次与范围亦十分有限。由此可知，目前长三角体育公共服务跨域治理各主体间关系密度较低，过于依赖政府部门的积极推进，社会力量参与尚显不足，形成了以政府主体为核心，体育社会组织、企业辅助参与的主体间协同关系“雏形”。

3.2   多主体交互网络中心性分析

3.2.1   程度中心性指标

程度中心性反映的是某一主体在整个关系网络中的中心程度，即反映关系网络中最为重要的主体^[12-13]。通过程度中心性指标可以准确判断各参与主体在长三角体育公共服务跨域治理中的重要程度。程度中心性分值越大，表明该主体与网络中其他主体间的直接交互越多。

借助Ucinet 6.0软件的“Network-Centrality-Degree”进行操作运算，结果（表3）显示，长三角体育公共服务跨域治理整体网络程度中心性（Network Centralization）分值为0.0178，各参与主体中，最大值为194，最小值为0，平均分值为8.46。根据各主体程度中心性分值可知，三省一市省级政府体育部门表现出较为明显的主体优势。上海市体育局、浙江省体育局、江苏省体育局、安徽省体育局程度中心性（Degree）分值分别达到了194、188、182、168，标准化程度中心性（nDegree）分值也分别达到了1.839、1.782、1.726、1.593。其次分值最高的上海市青浦区体育局（Degree=31.0，nDegree=0.294）与4个省级政府体育部门的分值形成明显的断层，三省一市各主体中程度中心性分值超过10的仅有23个，不足14%。在分值超过10的27个主体中，政府主体有24个，占88.89%。可见，省级政府体育部门在网络中的参与度最高，是目前最重要的关键主体，其余各级政府部门也产生了积极作用，而社会力量尚未展现出应有的主体担当，呈现出主体类型参与的“失衡现象”。总体而言，虽然参与主体看似达到了一定数量，但是从各主体的程度中心性看，形成了以省级政府体育部门为主、下级政府部门为辅的推进力量，其他类型主体在实际治理中尚未表现出积极的参与行动。

表  3  长三角体育公共服务跨域治理主体网络程度中心性指标

Table  3.  Network centrality indicators of cross-regional governance subjects of sports public services in the Yangtze River Delta

参与主体	程度中心性	标准化程度 中心性	占比/%
上海市体育局	194.000	1.839	11.5
浙江省体育局	188.000	1.782	11.1
江苏省体育局	182.000	1.726	10.8
安徽省体育局	168.000	1.593	9.9
上海市青浦区体育局	31.000	0.294	1.8
上海市体育总会	27.000	0.256	1.6
江苏省游泳运动协会	24.000	0.228	1.4
上海体育学院	23.000	0.218	1.4
昆山市文体广电和旅游局	16.000	0.152	0.9
浙江省体育总会	16.000	0.152	0.9
苏州市吴江区文体广电和旅游局	15.000	0.142	0.9
嘉善县文化和广电旅游体育局	15.000	0.142	0.9
平均值	8.460	0.080	0.5
标准差	25.340	0.240	1.5
总和	1692.000	16.040	100
方差	642.000	0.058	0
最小值	0	0	0
最大值	194.000	1.839	11.5
整体网络程度中心性		0.0178
注：由于参与主体较多，仅呈现程度中心性分值>15的主体分值情况。

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3.2.2   中介中心性指标

中介中心性是衡量某一主体在关系网络中作为中间媒介角色能力的一个重要指标，以经过某个节点的最短路径数量刻画节点重要性，旨在描述网络中某一主体控制其他主体和操控网络中信息、资源传送的能力^[14]。长三角体育公共服务跨域治理需要建立在多主体间信息资源共享的前提条件下，参与跨域治理主体间的有效沟通使得跨域治理信息在多主体间顺畅流动，对于实现跨域治理目标有着重要作用。因此，选取中介中心性指标可以反映哪些主体是信息资源跨域传递的关键节点。

借助Ucinet 6.0软件的“Network-Centrality-Betweenness-Node Betweenness”进行操作运算，结果（表4）显示：长三角体育公共服务跨域治理整体网络中介中心性（Network Centralization Index）分值为0.1667，各参与主体中，最大值为6826.71，最小值为0，平均分值为289.28。其中，上海市体育局的分值最高[中介中心性（Betweenness）分值为6826.706，标准化中介中心性（nBetweenness）分值为17.33]，远远超过排在第二位的浙江省体育局（Betweenness=2995.183，nBetweenness=7.602）。由此可见，上海市体育局在目前长三角体育公共服务跨域治理的资源和信息传递中起到了最重要的作用。此外，在14个中介中心性分值超过1000的主体中，有11个主体为政府部门，以体育局为主，占比超过了78.5%。可见，在目前长三角体育公共服务跨域治理中，省级体育部门的参与度相对较高，联系、协调、布置、推进城市群体育公共服务治理工作，控制了整个网络节点间信息流通的关键渠道。此外，江苏省足球协会、上海市网球协会等社会力量的中介中心性分值亦超过了1000，但排名比较靠后，且分值远低于前几位，这在一定程度上说明相较于政府主体而言，作为核心主体之一的社会力量，其占有的资源与信息传递渠道十分有限。

表  4  长三角体育公共服务跨域治理主体网络中介中心性指标

Table  4.  Network intermediary centrality indicators of cross-regional governance subjects of sports public services in the Yangtze River Delta

参与主体	中介中心性	标准化 中介中心性
浙江省体育局	2995.183	7.602
上海市青浦区体育局	2899.156	7.358
江苏省体育局	2840.714	7.210
浙江省体育总会	2800.451	7.107
上海市体育总会	2781.355	7.059
安徽省体育局	2474.117	6.279
南京市浦口区体育局	2134.789	5.418
常州市武进区体育局	2041.000	5.180
江苏省足球协会	2036.000	5.167
淮安市体育总会	2031.000	5.155
上海市网球协会	1961.000	4.977
镇江市足球协会	1956.000	4.964
上海市青浦区重固镇政府	1792.800	4.550
平均值	289.280	0.734
标准差	780.569	1.981
总和	57856.000	146.800
方差	609288.000	3.925
最小值	0	0
最大值	6826.710	17.326
整体网络中介中心性	0.1667
注：由于参与主体较多，仅呈现中介中心性分值>1000的主体分值情况。

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3.2.3   特征向量中心性指标

特征向量中心性的基本思想是：一个节点的中心性是相邻节点中心性的函数，其通过衡量节点与网络中最核心节点的亲疏关系来评判该节点在网络中的位置和对其他节点的影响力^[11]。特征向量中心性分值越大，表示该主体融入网络核心圈的程度越高，相较于其他主体越具影响力。选取特征向量中心性指标进一步考察长三角体育公共服务跨域治理中具有突出影响力的网络节点。

借助Ucinet 6.0软件的“Network-Centrality-Eigenvector Centrality”进行操作运算，结果（表5）显示：长三角体育公共服务跨域治理整体网络主体特征向量中心性（Eigenvector Centralization）分值为0.758，在各参与主体中，最大值为0.508，最小值为0，平均分值仅为0.013。虽然整体网络以及各主体的特征向量中心性分值不高，但在较为分散的主体参与下亦显现出具有突出影响力的网络节点。从特征向量中心性分值看，上海市体育局、江苏省体育局、浙江省体育局最高，均为0.508，安徽省体育局也达到了0.461，得分超过0.1的仅有以上4个省级政府体育部门。排在第5位的上海体育学院分值仅为0.067，与安徽省体育局之间形成断崖式分割。从标准化特征向量中心性（nEigenvector）分值看，上海市体育局、浙江省体育局、江苏省体育局、安徽省体育局仍排名前4位，且分值均超过65，分别为71.885、71.847、71.835、65.127，而排在第5位的江苏省游泳运动协会仅为9.499，不足10，与第4位之间亦形成了明显的断层。由此可知，在当前长三角体育公共服务跨域治理主体网络中，以上海市体育局、江苏省体育局、浙江省体育局、安徽省体育局为最具影响力的突出关系节点，其他参与主体尚未扮演关键角色，即仅有省级政府体育部门积极参与，而其他部门的参与意愿相对较低，且这一现象十分突出。在特征向量中心性分值>0.01的13个主体中，仅有上海体育学院、江苏省游泳运动协会为非政府部门，其余11个主体均为政府部门，可见社会力量在长三角体育公共服务跨域治理中的参与积极性尚有较大提升空间。

表  5  长三角体育公共服务跨域治理主体网络特征向量中心性指标

Table  5.  Network characteristic vector centrality index of cross-regional governance subjects of sports public service in the Yangtze River Delta

参与主体	特征向量中心性	标准化特征向量中心性
上海市体育局	0.508	71.885
浙江省体育局	0.508	71.847
江苏省体育局	0.508	71.835
安徽省体育局	0.461	65.127
江苏省游泳运动协会	0.067	9.499
上海体育学院	0.067	9.495
徐州市体育局	0.027	3.823
常州市体育局	0.027	3.817
徐州市铜山区人民政府	0.014	1.928
南京市浦口区体育局	0.014	1.914
嘉兴市体育局	0.013	1.899
常熟市文体广电和旅游局	0.013	1.899
常州市武进区体育局	0.013	1.899
上海市青浦区体育局	0.013	1.899
上海市体育总会	0.011	1.505
平均值	0.013	1.769
标准差	0.070	9.842
总和	2.502	353.890
方差	0.005	96.870
最小值	<−0.001	<−0.001
最大值	0.508	71.890
整体网络特征向量中心性	0.758
注：由于参与主体较多，仅呈现特征向量中心性分值>0.01的主体分值情况。

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4.   政府“行政任务驱动”的多主体协同关系及局限

4.1   政府“行政任务驱动”的多主体协同关系

不同于传统的管理过度依赖行政手段，治理既强调“严管重罚”的硬性手段，更推崇调解劝说、协商感召等柔性方法。就体育而言：体育管理以行政手段为主，经济手段为辅；而体育治理倡导协商、规劝、志愿的理念，主张手段的多样性、综合性、协调性^[15]。长三角体育公共服务跨域治理主体社会关系网络分析结果显示，虽然当前跨域治理实践表现出一定的主体中心性，但是整体网络密度、多项中心性指标分值普遍较低，说明目前长三角体育公共服务跨域治理尚处于较为低级的层次。同时，无论是整体社会关系网络，还是各中心性指标量化分值，都一致体现了政府体育部门在长三角体育公共服务跨域治理中具有不可替代的重要性，上级政府部门的行政任务驱动是当前长三角体育公共服务跨域治理最主要的推动力量与方式。不可否认，政府权威部门的介入是长三角体育公共服务跨域治理体系不可或缺的重要主体，没有政府部门的参与也将难以保障跨域治理结构的稳定与秩序的顺畅。但从当前长三角体育公共服务跨域治理的整体进程与上述表征看，表现为明显的政府单一主体推进，强调治理的动力来自政府，政府之外的参与主体分散于政府碎片间隙被动参与，动力不足，参与方式与路径十分有限，本文将该种状态下的主体关系称为以政府“行政任务驱动”的多主体协同关系。

以政府“行政任务驱动”推进的长三角体育公共服务跨域治理是一种以行政强制力为保障、自上而下、非协商性的传统管理模式，在很大程度上忽视了城市群体育公共服务的基层真实需求，政府部门凭借行政权威通过协商制定治理方案，然后将方案转化为任务层层下移推进，最终完成跨域治理任务（图2）。以2016年长三角体育圈全民健身大联动活动的组织程序为例，该活动由江苏省体育局倡议发起，活动内容由发起单位自定，同时向上海市、浙江省、江西省、安徽省、福建省、山东省体育局发公函，邀约各省选派队伍（江苏、浙江、上海各选派4支队伍，其余各省各选派1支队伍）。通常情况下各省市接到邀约函后将任务分派给各省体育总会或单项体育协会，由其选派具体的参赛队伍。由此可见，当前长三角体育公共服务跨域治理手段比较单一化，有着明显的行政任务色彩，各主体间的互动、协商、反馈尚未被引入治理过程。

图  2  基于“行政任务驱动”的长三角体育公共服务跨域治理流程

注：A、B、C分别代表城市群区域内的省级政府（含体育部门）。

Figure  2.  Flow chart of "administrative task driven" cross-regional governance of sports public services in the Yangtze River Delta

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①政府在长三角体育公共服务跨域治理中“统包独揽”。调研资料显示，目前长三角体育赛事活动高达90%由单一的政府主体策划主办，由体育社会组织、企业参与主办的微乎其微，且当前我国体育社会组织表现出明显的“官民二重性”，与政府有着“剪不断”的联系。②长三角体育公共服务跨域治理的内容多由区域范围内各级政府部门决定，缺乏面向社会的广泛协商。决定跨域治理实效的并非跨域治理的数量，而应是跨域治理的内容与社会公众的普遍需求之间的吻合性，未进行自下而上的跨域治理内容的调研与信息搜集，而以“政府意愿”为宗旨的随意治理难以避免“形象工程”“政绩工程”，最明显的表现是赛事活动组织的“短期化”。2003年以来长三角体育公共服务跨域治理内容的统计结果显示：除了在最初签订的《促进长三角体育合作 构建长三角体育圈意向书》中协商约定的“长三角体育圈全民健身大联动”活动每年如期召开之外，其他多数活动在组织两三届之后停办，表现出明显的“运动式治理”特征，甚至还有“一次性”特征，如长三角滚灯展、长三角农民龙舟邀请赛等仅举办了1届，带有显著的“政绩”标签。③在实施进程中沿用自上而下的行政命令推进，对于区域范围内体育公共服务需求缺乏自下而上的调研。通过对几家没有组织过长三角体育公共服务活动的体育企业负责人访谈获悉，当前长三角体育公共服务活动多是地方体育部门接到上级部门的任务后直接交由省级体育协会、俱乐部组织。

4.2   政府“行政任务驱动”的多主体协同关系之局限

4.2.1   违背“治理”理念，挤占社会力量参与空间

从本质上看，目前长三角地方政府“行政任务驱动”的多主体协同关系是一种“他组织”的制度安排，区域内各地方政府将治理任务逐级下达，其他主体为完成“任务”而采取相应行动，第三部门、体育社会组织以及社会公众等主体被动参与，彼此之间处于分割状态，难以化解不同主体间的利益冲突。政府将社会力量视为下级指导部门，依托行政权威委托其参与治理。这种形式虽有其存在的合理性，但单一、强势的政府进行跨域治理，如同集裁判员和运动员双重身份于一身，无法避免治理效果的低效和僵化，与“治理”理念不吻合，违背了城市群体育公共服务跨域治理的规律，因此，其具有先天的“功能性缺陷”，即极大地限制了社会力量参与的积极性，突出表现在：①弱化了社会力量承接政府职能转移的替代性作用，甚至会引发社会力量之间的不平等竞争；②社会力量过度依赖政府支持，受经济利益的驱使，往往不顾“社会责任”，在相关活动中追求经济利益；③政府行政资源干涉过多，将加大政府的财政负担，影响社会力量的活力。这种局限将进一步助长社会力量参与的“惰性”，导致多主体协同参与的主动性不足，更多地倾向于选择“搭便车”行为。长三角体育公共服务跨域治理各参与主体间互动关系网络亦印证了这一点，目前仅有少数几个省级体育社会组织与政府体育部门超过2次关联，多数社会组织、企业参与形成的网络仅为1次关联，即仅参与1次跨域治理，没有持续性。跨域治理涉及众多利益主体，多主体跨域协同关系是各主体间多目标、多价值复杂化博弈而形成的均衡状态，是长三角体育公共服务跨域治理走向成熟的标志，而政府单主体行政力量驱动无法保证多主体间跨域协同关系的长期维系。

4.2.2   促生主体短期性寻租行为，助长地方保护主义

政府“行政任务驱动”的多主体协同关系仍未摆脱属地治理思维，从整体社会关系网络各指标量化分值看，目前长三角仅有4个省级体育部门的跨域联动，忽视了多元主体跨域协同参与的巨大力量。政府“行政任务驱动”的多主体协同关系延续了传统管理范式下的行政逻辑，忽视了跨域治理的长期性、渐进性以及复杂性，政策、指令通过“省级政府—地方政府—社会力量”间层层压力传导实现，这意味着除政府决策之外的所有参与者均为执行者，缺乏多主体间的协商沟通。强调自上而下的命令控制还容易造成消极后果：长期习惯于被动式地接受上级政府指令和规章会使地方政府的自主性和独立性受到压制，很难产生自觉性和主动性进行跨域治理的合作；上级行政集权容易重蹈计划经济中上级高度集权“覆辙”^[16]。“下达—执行”简单化的行政逻辑忽视了跨域治理的全局性、系统性特征。同时，在行政任务推进下，“任务制”“项目制”等推进手段为地方政府与社会力量寻租创造了条件：一方面，上下级政府之间具有行政管辖关系，下级政府出于政绩考虑，往往会盲从实施，而忽视跨域治理的科学性与规范性；另一方面，社会力量隶属于地方政府的管辖，需要获得政府的经费、资源等支持，对政府部门有着强烈的资源依赖。参与跨域治理而带来的资源倾斜红利会使社会力量参与跨域治理变为利益寻租的手段，不利于各主体间协同关系的长久与稳固，亦将导致跨域治理实效不理想。加之，体育公共服务属于典型的外溢性公共产品，受属地治理原则、“分灶吃饭”的财政体制以及城市间体育发展竞争的影响，不同城市间易形成彼此间的“防备心理”，在各自为政和追求自身利益最大化的前提条件下，各参与主体都将倾向于选择将有限的资源投入辖区内的体育公共服务，地方保护主义将难以避免。

5.   长三角体育公共服务跨域治理多主体协同关系优化策略

5.1   组建跨行政区划的多主体跨域协同治理联盟

不同于传统区域主义“巨人政府论”的主张，新区域主义理论期望在城市群中寻求一种推动各参与主体自愿合作的方法，重视“国家—市场—社会—公众”构成的多元行为主体，倡导由区域内不同参与主体（含机构/组织）自愿参与，组成区域联盟/协调管理委员会来统筹规划区域内各项事务，如北美五大湖区城市群成立的“五湖联盟”、英国伦敦城市群建立的“大伦敦管理局”、法国巴黎城市群建立的“地区整顿委员会”等^[17]。实证结果显示，长期以来，长三角体育公共服务发展各自为政，缺少对话、互动与协商，进而导致了各参与主体跨域治理行动不协同的局面。依据新区域主义理论，长三角体育公共服务跨域治理要有统一的治理目标和规划，并且各地间要有高度的协调与整合，引导体育公共资源在区域内自由流动与优化配置，最终形成合作共赢。因此，各参与主体应摆脱各自为政，组建平等互利、协商对话、共同治理的跨域协同治理联盟。

2021年9月，民政部印发的《“十四五”社会组织发展规划》提出，“推动建立公开、透明、科学、衔接的全国性和跨省（自治区、直辖市）社会组织登记审核机制”^[18]，《“十四五”体育发展规划》也明确提出“鼓励建立区域体育发展联盟”^[1]，为长三角体育公共服务跨域协同治理联盟的合法化组建提供了政策依据。跨域协同治理联盟的组建可分为2个层次：第1层次是长三角城市群区域范围内的“总联盟”，即城市群内的省级政府部门、体育社会组织、企业、社会公众、第三方组织等自愿参与、共同成立起来的，旨在提高长三角城市群体育公共服务质量及整个区域内体育公共服务治理水平的非政府组织；第2层次是不同层级主体间、不同项目间组建的“分联盟”，如省级篮球跨域联盟、省级体育总会联盟，下面还可以有市级、区级联盟等。本文所述“联盟”与目前长三角城市群出现的部分联盟（如长三角跳绳联盟）有所不同，其本质区别在于，现有联盟主要是该项目协会自愿组建的跨区域组织，而本文所倡导的联盟须涵盖政府、企业、体育社会组织等多元主体，而非单一主体，且联盟的组建应遵循严格的程序（图3），以确保充分发挥联盟的组织协调功能。在各级联盟的协调指挥下，搭建各类城市群体育公共服务信息沟通平台与渠道，通过联盟内各主体间的协商、交流与合作，构建多主体间的“对话机制”，消除当前长三角各城市属地治理下的行政区划壁垒，改变城市群内各主体散乱、无序的治理现状，强化主体间的信任与协同参与的积极性、主动性，进而推动多主体间形成“目标一致、措施一体、优缺互补”的“协同共同体”。

图  3  长三角体育公共服务跨域协同治理联盟构建流程

Figure  3.  Construction process of "cross-regional collaborative governance alliance" of sports public services in the Yangtze River Delta

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5.2   完善多主体跨域协同“激励相容”制度建设

“激励相容”是在群体协作中通过制度安排促使各参与主体的利益目标与群体行动总目标达成一致。体育公共利益最大化是长三角体育公共服务跨域治理的利益追求，区域整体利益与各参与主体的个体利益存在差异与冲突，但二者并非是割裂的，即实现长三角体育公共利益最大化的目标并非否定各参与主体的自身利益追求，而是要实现二者的“激励相容”。这就需要建立完善的制度规范，在保障单主体利益的同时不损害其他主体利益，并能实现体育公共利益最大化的预期。长三角体育公共服务跨域治理的“激励相容”可通过研究制定区域体育公共事业合作法律法规以及区域性主体合作协议的方式实现。

（1）研究制定区域体育合作法律法规。通过规范的法律法规明确各主体的参与职责、参与行为的正当性，确保多主体间协同参与的连续性，防范各主体在参与过程中的机会主义与“搭便车”行为，减少合作成本，促进个体理性与集体理性相容。在国家层面上，研究制定区域性体育合作立法，增加区域性体育公共治理的内容，明确主体协同参与的原则、协同机制、责任义务以及参与措施等，为各主体参与跨域治理提供法律依据。在区域层面上，可在国家体育总局的指导、跨域协同治理联盟的主导以及多主体协商决策下进行区域联合立法，如研究制定《长三角城市群体育公共事业合作条例》，明确各主体职责，制定决策协商形式，规划基础设施布局，统一信息共享行为等。

（2）完善区域体育公共治理合作协议。目前虽已出台了《长三角地区体育一体化高质量发展的若干意见》，但从其内容来看，缺乏明确的责任条款，更多的是倡议内容，对各治理主体应承担的职责、权限、参与行为缺乏具体、明确的约定，尚不具备协调利益关系、指导参与行为、明确履职方向的协议功能，难以约束各治理主体的参与行为。近年来，我国在城市群环境污染多主体跨域协同治理领域出台了若干协议，如《长江三角洲地区环境保护合作协议》《长江流域环境联防联治合作框架协议》《长株潭环保合作协定》等，取得了较好的实践成效。这些环境合作协议一般都包括政府间环境合作的目标、原则、内容、机制和保障等内容，对协议方的合作行动具有一定的约束力，有利于建立正式和稳定的合作关系^[19]。长三角体育公共服务跨域治理合作协议可总结其经验，并将其引入体育领域，进一步健全与完善区域体育公共治理合作协议，使其真正发挥约束效力，引领多主体间跨域协作网络的形成。

5.3   搭建信息共享平台，疏通多元主体互联渠道

哈贝马斯认为，公共领域是交流信息和表达观点的网络^[20]。互动协商是建立合作伙伴关系、确立跨域治理的基础。实证结果显示：目前长三角体育公共服务跨域治理依赖于政府行政权威，延续自上而下的决策机制，各主体间参与跨域治理的内在需求缺少表达、交流、协商的渠道与互动平台，限制了各主体间的联动与合作。长三角体育公共服务跨域治理旨在惠及、维护全域公众的体育公共利益，要充分体现其效力，就必须意识到分散决策权的重要性，积极吸纳企业、社会组织、公众等多元决策主体，避免政府单一决策主体结构下的决策权分配失衡。

首先，构建多主体协商网络平台，实现数字长三角体育公共资源“一张网”，实时动态呈现、分析跨域治理状况，整合政策制度发布、治理信息传递、治理资源查询、主体需求表达、民主协商决策、健身方案指导、场地信息咨询、场馆服务预约、项目合作洽谈、治理进展监控、评估结果反馈等基本信息资源，实现跨域治理信息一站式检索，以便区域内各参与主体能够及时关注和了解最新动态，进而建立政府与企业、体育社会组织、社会公众之间的信息链接。其次，成立专门负责跨域治理信息共享的组织机构，加强信息共享的统筹规划与管理，推进信息跨域共享计划的落实。同时还应做好信息跨域共享平台的宣传工作，提高各参与主体对跨域治理信息化的认识，不断提升体育公共服务跨域治理信息共享网络平台的影响力与活跃度，使之成为各主体参与长三角体育公共服务跨域治理不可或缺的工具。此外，还应不断扩展主体间多元化信息交流的渠道与互动平台，如在跨域协同治理联盟的统筹规划下建立定期/不定期的多主体面对面对话交流制度，支持民间第三方组织举办多主体的体育公共服务跨域治理信息论坛、科研成果转化交流会，以及建立长三角体育公共服务活动推介会、网络直播室等有利于信息传递的渠道与平台，促使主体间信息互联互通，实现信息要素高效便捷流动，消除各主体间的沟通不畅。

5.4   构建一体化运行机制，强化跨域治理联动性

长三角体育公共服务跨域治理多主体协同关系优化需要构建与之匹配推进的运行机制，以提高协同效果。运行机制建设不是静态理论，而是一项系统性、综合性工程，表现为多元参与主体的动态推进过程。依据专家建议以及跨域协同关系优化的需要，提出构建涵盖决策、动力、评价、监督的一体化运行机制，引导各参与主体的协同参与。①决策机制引领多主体跨域治理合作伙伴关系的建立。通过建立健全有效的协商民主程序，实现各利益主体的话语表达与平等参与；通过良性合作博弈达成最优选择，提升各主体对协同参与的认知与认可。②动力机制促成各主体参与跨域治理的意愿。在群体合作行为中，参与者只有在预期参与行为有助于实现自身利益目标时，行为意愿才会被激发并参与其中。如：通过政府主体政绩考核、职务晋升机制的驱动作用，激发各级政府主体重视跨域治理绩效；通过政府财政资金、体育福利彩票金、企业与社会捐助等方式建立区域体育公共服务专项治理共同基金（如欧盟、俄勒冈等均设立区域基础设施发展基金），并以财税激励政策、公私伙伴PPP项目、补贴、信贷支持、特许经营等方式调动社会主体的协同意愿等。③评价机制为反馈跨域治理状态提供工具。针对不同主体的角色定位，分门别类建立评价标准，将跨域治理政策制度制定与执行、信息公开共享、协商平台共建、协同治理财政支出等列为考核指标并上升为一票否决的“硬指标”，提升多主体协同参与的积极性。④监督机制引领各项工作走向有序。如果没有监督，不可能有可信承诺^[21]。通过对各主体、各治理环节的监督与审查，避免长三角体育公共服务跨域治理决策失误、区域体育公共服务资源浪费、权力寻租，提升各主体职责的落实力度与参与治理的积极性，明确现存问题，进而不断改进各主体治理措施与方案，保障各主体持续参与跨域协同治理。以上四大机制相互衔接、相互依托、缺一不可，旨在有效促进多元主体面向长三角城市群体育公共问题，强化主体间联系与协作，共同为破解区域体育公共问题出谋划策、贡献力量，助推实现长三角城市群体育公共利益的最大化。

6.   结束语

相较于属地治理，跨域治理突破了政府一元主体论，倡导多元主体的跨域协同配合。长三角体育公共服务跨域治理强调通过多主体的选择来实现，由政府、企业、体育社会组织和社会公众等多主体组成互动的治理网络，构建起彼此间的伙伴关系。当前长三角体育公共服务跨域治理参与主体间呈现出非持续的被动参与状态，既不能保障城市群体育公共治理的以人为本，也不符合国家区域体育协同发展的长远利益。新时期，应组建跨行政区划的多主体跨域协同治理联盟，打造利益协商平台，完善制度建设，并通过健全运行机制确保多主体协同参与的可持续性。