地方青少年体育工作是国家体育和教育治理的基础，深刻影响着国家竞技体育后备人才培养质量、终身体育锻炼人口基数和体育产业消费潜力。在我国现行体育、教育管理体制中，体育和教育等行政机构作为青少年体育治理的主体，负责自上而下制定与实施青少年健康促进、学校体育、体育后备人才培养等政策^[1]。然而，一方面，受区（县）体育行政部门撤并^[2]、体育社会组织基础薄弱、体育公共资源供给不足和跨部门体育治理格局尚未形成等条件制约，地方执行青少年体育政策效能递减且承载力不足等问题日渐突出。另一方面，体育应对青少年多重健康危机的任务极其艰巨，体育后备人才培养影响因素日趋复杂，行政治理机制难以满足青少年日益增长的多元化、多样化、多层级体育需求。为实现体育健康促进和后备人才培养目标，破解单一组织治理青少年体育的部门“孤岛困境”，体育和教育等行政部门尝试以跨部门、跨层级和跨领域的方式，建立更为灵活的社会治理及市场合作机制，这成为开拓青少年体育新领域和新路径的有效举措。

在我国，各级各类体育运动学校（以下简称“体校”）、普通学校和社会体育培训机构 ¹作为地方青少年体育工作的载体，承担青少年体育赛事、技能培训、文化交流、体育教学、运动训练等任务。为全面贯彻习近平总书记关于体育、教育、健康工作的重要论述和指示批示，体育促进青少年健康已成为建设健康中国、体育强国和教育强国的基础性工程，备受重视。在此背景下，探索体育、教育、卫生等多部门协同治理路径^[3]，以及建立体校、普通学校和社会体育培训机构相互协作等模式^[4]，成为应对地方青少年体育公共服务体系与学校、商业性机构等合作不足等问题的有效治理方略^[5]。现有文献通过解析国家青少年体育政策理论和架构，剖析了青少年体育治理诸多困境，却鲜有文献从地方政策执行和创新视角，剖析地方青少年体育改革何以推进及创新性建立合作机制等，尤其是尚未对青少年体育治理的主体、内容、方式等内在机制进行解析。

多年来上海市和浙江省的深化体教融合实践取得了显著成效，得到全国业内人士的广泛认可。2020年4月27日，中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过并由国家体育总局与教育部于8月31日联合印发的《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》（以下简称《意见》）成为上海市和浙江省进一步深化体教融合的政策依据。上海市和浙江省通过系列改革建立了行政部门之间，行政部门与体育社会组织、市场机构平等自愿的合作关系，既扩大了青少年体育服务的覆盖面，也形成了以权利共享、相互合作的方式共促青少年体育发展的局面。本文采用探索式案例分析方法对上海市和浙江省深化体教融合实践进行分析，将研究问题聚焦于3个方面：①地方青少年体育合作治理的动力是什么？（“What”型问题）；②如何推进地方青少年体育合作治理，即青少年体育合作治理的主体、内容、方式等构成要素及其内在机制是什么？（“How”型问题）；③从实现路径和演化机制方面分析地方青少年体育合作治理为什么得以实现（“Why”型问题）。通过回答以上问题，重构深化体教融合背景下地方青少年体育治理体系，探索体校、普通学校和社会体育培训机构开展体育健康促进和后备人才培养工作的变革路径，解析青少年体育合作治理的构成要素，延伸和拓展管理人员、技术人员及民众对青少年体育治理的认识和功能定位，既对学校体育、青少年体育及中国特色体育治理理论进行补充，也为我国深化体教融合和改进学校体育工作等提供理论依据和操作方案。

1.   文献综述

1.1   青少年体育与健康、教育的地方政府治理

青少年正处于生长发育的关键期、独立生活的弱势期、行为模仿的敏感期和社会认知的渐变期。为实现青少年健康成长，地方体育、教育等多部门及社会组织、市场机构以学校、社区、社会体育俱乐部为载体，围绕促进青少年生长发育、提升身体机能和掌握运动技能等目标，跨部门开展多元化、多样化和多层级的青少年体育技能培训、赛事等活动^[6]，这已成为各国家或地区政府、非政府组织的有效治理方略^[7]。在美国，青少年参与校内外体育活动秉承实现体验参与满足感、塑造团队精神、强健身体素质和健全完整人格等核心价值理念，其既是学校考核学生的重要标准，也是政府、社会及市场倡导的一种健康生活方式^[8]。英国一直以来注重构建学校体育、校外体育活动与家庭健康教育等多元服务体系，以系列政策驱动建立关注儿童个性发展、注重基础技能培养和养成体育习惯的体育促进健康机制^[9]。现有文献主要聚焦于青少年体育与健康、教育研究视域以及地方政府治理形式等，认为青少年体育是一个具有开放边界特点的研究领域。Green^[10]提出青少年体育的42个主题性问题，包括活动与练习（activity and exercise）、家庭（family）、教育（education）、休闲（leisure）、社会分层（social class）、政策（policy）、俱乐部（club）、赛事（competition）和组织（organization）等，拓展了青少年体育理论研究和实践探索的内核和外延，以网络知识体系阐释体育对青少年人格、性格等的融合效应。

在我国，自2010年成立国家体育总局青少年体育司以来，青少年体育逐步由以体育后备人才培养为单一目标发展至青少年健康促进和体育后备人才培养的双重目标^[11]，且致力于构建青少年生活、教育、娱乐、休闲等融合发展的体系。如在健康中国战略背景下，青少年体育承担起重塑青少年体育本质特征、培养体育科学素养、塑造生态文明和培育正向文化等核心使命^[12]。任海^[13]从国家体育治理、身体素养等视角提出，构建以建立多元化体育治理机制及提升身体素养为目标^[14]的青少年体育协同共治格局。诸多国家或地区均基于国家、社会和市场多种治理逻辑，依托教育系统的文化教育资源和体育系统的专业资源，共促青少年健康发展和体育后备人才培养^[15]。显然，地方政府作为构建青少年体育公共治理体系的基础，应通过开展更为多元、广泛和普及的体育健康促进、组织创建、竞赛活动、项目普及等业务，彰显体育的功能^[16]，且为地方发现、选拔和输送青少年体育后备人才拓展新渠道。为了打破地方青少年体育与教育部门之间的壁垒，我国启动深化体教融合的工作，学者们聚焦于体教融合的教育逻辑形式、体育教育育人原则等，以及学校培养竞技体育后备人才方式、中小学校运动技能等级标准等在操作层面展开研究。然而，研究^[17]发现，深化体教融合尚存在学理依据不足、政策导向不清、资源配置匮乏、招生规模制约、学训矛盾难以缓解等现实困境。地方政府作为推进体育与教育融合发展的主体，鲜有文献从“国家—地方”或基于体校、普通学校和社会体育培训机构等青少年体育组织的视角，对地方青少年体育治理要素、机制等进行深入研究。

1.2   合作治理与体教融合治理理念的关系

合作治理实践广见于世界各地。鉴于与较早实施合作治理的西方国家之间存在差异，我国对合作治理理念的执行拓展了其理论内涵与实践范畴。敬乂嘉^[18]在回顾中国合作治理历史和现实路径的基础上，提出合作治理是为实现公共目标，在公共、非营利以及私人部门内部或跨部门之间所形成的权利与自由裁量权的共享，而我国政府的诸多管理案例证明我国正走向合作治理。在理论阐释和实践改革推动下，合作治理与协商治理、协作治理、协同治理等概念有内在相似性，而其独特之处在于更为强调双方互利互惠和淡化政府主体的中心地位^[19]。国内外学者基于多元参与、网络互动等治理模式对合作治理进行了大量研究。由于体育的跨界性、融合性和社会性等特点，多元化主体、多样化内容及多层级参与发展趋势、现象和境况在体育实践中涌现，打破了传统公共行政视角下体育管理目标单一及呈现线性关系的形态。可见，合作治理已成为实践趋势，且备受管理学、社会学等相关学科领域学者的关注。在体育领域，学者们从职业体育、非营利性体育组织、学校体育等不同组织形态及其大众健康促进、体育赛事组织、体育场馆服务等方面展开研究。Jones等^[20]从跨部门合作视角对非营利性青少年体育组织进行研究；Slack等^[21]基于英国柔道协会等多案例分析，架构了体育组织的“内部—网络—市场”运作模式。在我国，深化体卫融合、体旅融合、体教融合等融合发展促使体育公共事务向外延伸，丰富了体育组织形态及多元化体育服务供给模式。归根结底，体育组织、内容及方式等融合性改革均可被归于合作治理范畴。

我国教体结合、体教结合和体教融合等实践已历经30余年的发展。实践证明，从国家到地方的体育和教育融合发展以合作与网络化为治理逻辑^[22]，旨在厘清体育治理中政府、社会和企业的关系^[23]，使各类青少年体育管理部门和组织之间优势互补、资源共享，实现青少年健康促进和体育后备人才培养的双重目标。从学理层面分析，深化体教融合的体制和机制需求已显现出政府跨部门治理、社会结构分层、产业形态融合及组织内外部竞争和合作等特点。依托于单一体育或教育行政部门的管理已不适应发展需求，且多部门、多领域、多层级的融合发展也已改变了地方青少年体育治理格局^[24]。体育和教育行政部门不仅要紧密合作，还需与体育社会组织、市场机构等相关组织建立合作伙伴关系，满足深化体教融合资源供给、主体参与等需求。虽然不少学者从体教融合的发展历史、理念、现实困境和政策预设等方面展开研究，但在深化体教融合背景下，对地方青少年体育合作治理的动力及其构成要素、内在机制、实现路径、演化机制等的研究较为缺乏，需从理论层面进行深入研究。

2.   研究方法与基本框架

2.1   研究方法与案例选择

青少年体育治理具有社会经济发展背景和基本条件等情景化特征，需依托地方政策、地域特点及社会因素等独特情景进行深入分析^[25]。本文选择兼具案例过程描述和理论建构的案例研究方法，旨在通过描述性分析明确地方青少年体育合作治理的动力、内容情景及展示过程，再通过探索性分析揭示地方青少年体育合作治理的实现路径及内在演化机制等，进而提出本土化青少年体育合作治理理论和实践路径。

按照理论性抽样原则，选取上海市和浙江省深化体教融合实践作为研究对象。一方面，案例具有完整性和典型性。上海市和浙江省是我国最早启动深化体教融合的地区，在青少年体育组织、目标、活动和人才等多方面实现了体教融合，所呈现的完整改革创新过程对理论建构和实践推广具有重要意义。尤其在国家出台《意见》后，上海市和浙江省分别于2021年4月13日和5月1日就《关于深化体教融合 全面加强和改进新时代学校体育工作促进青少年健康发展的实施意见》和《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的实施意见》向社会征求意见，现已正式印发文件，呈现了地方深化体教融合的探索、创新和执行国家政策的完整过程。另一方面，案例具有创新性和推广性。上海市和浙江省围绕青少年健康促进和体育后备人才培养，建立教练员进校园等体育与教育共治机制，成为国家深化体教融合的学习样板。2017年上海市将原来的上海市青少年体育训练协会更名为上海市青少年体育协会，与教育部门合作开展了体育配送、进校园等一系列惠及基层的青少年体育活动，其枢纽性体育社会组织改革成为全国典范。2015年浙江省体育和教育部门联合印发《浙江省体育传统项目学校阳光体育后备人才基地创建办法》等青少年体育组织建设文件，且多年前已形成体校向社会、学校等开放办学的理念。在此政策驱动下，浙江省杭州、温州、宁波、绍兴等多地创建了开门办游泳、篮球等运动队模式，既补齐体育和教育双方资源短板，丰富了青少年体育课内外活动，也培养了杨倩、徐嘉余等一批体教融合模式下的竞技体育人才，成为可借鉴的体教融合创新举措。当前，上海市和浙江省体教融合模式已得到全国广泛认可，且作为具有典型性和推广性的案例被媒体报道和地方参照学习。

2.2   实地调研与数据收集

2.2.1   实地调研

本研究团队于2019年和2020年对上海市和浙江省青少年体育实践进行调研，提出“如何运用政府力量撬动市级和区（县）级体校改革”等38个问题，围绕深化体教融合中上海市及其区级、浙江省及其市级体育、教育部门制定的学校体育、课外体育活动、青少年体育组织建设、体育赛事和体育后备人才培养等政策和改革举措，以及体校、普通学校和社会体育培训机构及其改革原因、过程、壁垒和效果等，深入两级体育局、教育局、体育职业学院、市或区（县）体校、普通学校及社会体育培训机构等现场观摩，采用半结构化访谈形式对19个机构的相关人员进行了45人次的访谈，合计时长为40.5 h（表1）。同时，被调研单位提供了补充材料、经整理后的调研报告、访谈记录和材料共5万余字。

表  1  上海市和浙江省深化体教融合访谈对象统计结果

Table  1.  Statistics of interviewees in the integration of sports and education in Shanghai and Zhejiang Province

省（市）	访谈对象（人次）	访谈时间	访谈 时长/h
上海市	上海市体育局青少年体育（科技）处（3）	2019年12月8日	3
	上海市青少年体育协会（2）	2019年12月8日	3
	上海体育学院体育产业园（5）	2019年12月8日	4
	上海市青少年体育协会（2）	2020年12月10日	2
	奉贤区体育局（2）	2020年12月10日	2.5
	金山区青少年体育工作办公室（2）	2020年12月10日	3
	杨浦区体教融合特色学校（2）	2020年12月11日	1
	静安区体育局（2）	2020年12月11日	2
浙江省	温州市体育运动学校（3）	2020年12月9日	2
	温州市第十七中学（1）	2020年12月9日	1.5
	桃花岛体育综合体（1）	2020年12月9日	1
	温州市体育局（3）	2020年12月9日	2
	宁波市潘火体育公园（1）	2020年12月10日	1.5
	宁波市水上（游泳）运动学校（1）	2020年12月10日	2
	宁波市鄞江中学与第二少儿体校（2）	2020年12月10日	3
	浙江省体育局（7）	2020年12月11日	3
	杭州市陈经伦体育运动学校（1）	2020年12月11日	1
	浙江大学附属中学（1）	2020年12月11日	1
	浙江体育职业技术学院（4）	2020年12月11日	2

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2.2.2   数据收集与编码

根据实地调研情况将数据分为3类：①对上海市和浙江省内两级体育、教育部门工作人员访谈的数据；②对体校、普通学校和社会培训机构人员访谈的数据；③上海市和浙江省相关政策、工作报告及收集的各类新闻报道等。按照3类标准对数据进行初始编码（表2）。

表  2  数据编码

Table  2.  Data coding

来源编码	资料收集	数据特点
SZ1	上海市和浙江省内两级体育、教育部门工作人员访谈	针对问题与情景真实、充分地交流、展开论述
S2	上海市各类（青少年）体育组织访谈	政策执行、现实问题
Z3	浙江省各类（青少年）体育组织访谈	建议举措、社会需求
SZ2	相关政策文件及被调研机构等资料	了解政策、刻画过程
SZ3	各类关于上海市、浙江省深化体教融合、促进青少年体育等的新闻报道、学术文献	补充材料、客观评价、信度和效度检验

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2.3   数据分析与研究框架

在深化体教融合过程中，地方青少年体育受国家青少年体育、学校体育等相关政策以及地方基础条件和特色等影响，其治理主体、内容、方式等合作治理演变过程具有时序性特征。本文对上海市和浙江省青少年体育治理的多案例进行理解与分析，并提炼规律：①根据访谈数据对深化体教融合的动力进行分析，梳理和归纳深化体教融合的原因、目标及破除壁垒的任务等；②根据地方青少年体育治理体系及特点，分析深化体教融合促进地方青少年体育形成合作治理的构成要素，以勾勒多案例发展过程、探索实现路径；③依据案例分析，探析与建立地方青少年体育合作治理路径及其演化机制，为构建中国特色体教融合理论提供参考依据。

3.   地方青少年体育合作治理的动力与构成

长期以来，我国体育部门仅聚焦于体校培养体育后备人才，而教育部门扎根于学校开展体育教育工作，两者在开展青少年体育服务工作中存在目标、资源、举措等壁垒，导致青少年体育健康促进和后备人才培养工作未能遵循其生长发育、社会融合、接受教育等规律。上海市和浙江省体育部门于2000年探索深化体教融合路径，旨在打破以体校为体育后备人才培养唯一阵地的局面。一方面，积极主动与教育部门对接，促进体校和学校体育融合发展；另一方面，为满足青少年日益增长的体育服务多元化需求，推动社会力量参与青少年体育公共服务等改革，进而形成网络化、融合化和联动性的青少年体育组织治理格局。显然，从学理层面研究地方青少年体育合作治理实现路径和演化机制等问题，应结合地方青少年体育治理内外部环境，围绕治理目标融合、治理结构变化、治理政策缺位等分析地方青少年体育合作治理的动力，并聚焦于治理主体、方式和内容等，剖析地方体育和教育部门在推动青少年体育组织及其赛事、活动等合作过程中的构成要素。

3.1   地方青少年体育合作治理的动力

3.1.1   地方青少年体育治理目标融合

面对青少年体质健康水平下降、青少年体育后备人才匮乏等现状，2007年中共中央、国务院印发《关于加强青少年体育 增强青少年体质的意见》，旨在以体育为手段促进青少年体质健康。然而，在政策执行过程中，地方政府及体育、教育部门仍然以“两路并行”的方式开展青少年体育工作，主要表现在体校以培养体育后备人才为主，学校以体育课为主要形式普及运动技能。显然，目标差异使得自下而上层级化、阶段化和专项化选拔和培养青少年体育后备人才的通道堵塞，普通学校也难以获得专业化体育赛事、师资、培训等资源^[26]。2012年上海市提出以“资源共享、责任共担、人才共育、特色共建”为指导思想的体教结合发展新定位和新目标，即在遵循教育和体育发展规律前提下，在增强学生体质、培养后备人才、运动员文化学习、体教结合运行机制及保障措施等方面分工合作、整合资源，充分发挥两部门各自优势，建立“把运动队办到学校去，让运动员从学校走出来”（SZ1）的畅通运行机制。浙江省及其市级体育部门为应对区（县）体校萎缩导致的体育后备人才敏感期训练缺失，与教育部门积极探索出以体校、普通学校和社会体育培训机构为依托的“走训制”以及普及型赛事等路径，如2003年浙江省教育厅、体育局联合发布《关于在学校大力开展游泳活动的通知》（浙体教〔2003〕1号），大力开展游泳教学、训练和竞赛等活动（SZ3）^[27]，夯实了浙江省精英游泳人才培养的基础。在贯彻国家体育和教育等方针政策过程中，省（市）体育和教育部门为破除双方壁垒，遵循青少年教育、体育和生长发育规律，以创新政策、协同共治为基础建立双方互惠互利的伙伴关系，实现目标融合。

3.1.2   地方青少年体育治理结构变化

随着家长及青少年以夺取优异运动成绩或成为体育后备人才为目标的体育参与动机逐渐弱化，国家出台系列青少年体育和学校体育政策法规，积极应对地方体育和教育资源不足等问题，促进地方青少年体育治理结构由单一性、条块化向多元性、融合化转变。2010年国务院办公厅转发《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》，提出体校共享学校优质教育资源、加强运动员文化教育、开展科学训练和促进运动员就业等系列改革举措。在此背景下，地方体育行政部门内部的条块化业务及自上而下的行政治理逻辑理念和方式已不适应青少年体育多元化路径、多样化活动和层级化服务的发展趋势。上海市和浙江省体育行政部门及体校着手尝试打造更为开放共享的改革路径，如2015年上海市启动“草根”教练员培养计划，充分利用体育行政部门、协会和运动项目中心的专业资源为普通学校和社会体育培训机构培养共计6000余名“草根”教练员，同时，每年选派300名专业教练员和退役优秀运动员进入普通学校指导业余训练。2015年浙江省将命名体育传统项目学校纳入体育部门省、市两级体育后备人才基地管理和服务范畴，改变了仅以体校为主体的一元化体育后备人才培养结构（Z3）。在“健康第一”的教育理念以及举国体制和市场机制相结合的改革驱动下，地方青少年体育组织的资源配置方式、运动项目布局、体育师资培养、赛事活动开展等及其治理结构已打破科层化单一部门行政治理的局限。体育系统通过为学校体育教育服务，教育系统通过学校创建体育代表队等方式，形成了面向全体青少年的开放治理体系，改变了青少年体育局限于体育行政系统内部且仅以“金牌体育”为目标的部门化和单一化治理结构，驱动形成契约性和网络性的地方青少年体育合作治理格局。

3.1.3   地方青少年体育治理政策需求

尽管国家出台关于规范体校、普通学校和社会体育培训机构在体育健康促进和青少年体育后备人才培养等方面的政策文件，但在深化体教融合过程中，地方作为政策执行、创新和改革主体，仍然存在资源条件等客观因素和管理人员认识差异等主观因素导致的政策缺位问题。如地方青少年体育从业人员普遍反映“国家文件难以落实”或“不接地气”等问题。实际上，地方执行青少年体育政策的能力、效率和创新力是关键。如2012年上海市启动“草根”教练员进校园之前，普通学校面临体育师资缺乏、体育课专业化程度不高、体育活动资源供给不足等一系列问题，区（县）体育部门也面临区（县）体校萎缩和选材渠道受限等困境，且具有专业执教能力的体校教练员难以合法、合规地进入普通学校从事体育教学、进行科学选材，更无法获取酬劳（S2）。同时，由于体育和教育部门未建立常态化的沟通机制，浙江省各区（县）业余体校也面临招生难和文化教育资源不足等问题。如2012年温州市体育运动学校在教师招聘、人员调配、办学经费、征召新生等方面面临一系列困境。此后，在《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》政策支撑下，由温州市人民政府牵头体育局和教育局分担业务指导职能，如体校文化课教师享受市直属普通学校教师同等待遇，将学校发展纳入市教育发展规划，增派1名由教育部门任命的副校长负责文化教学工作等（Z3）。可见，上海市和浙江省采用多种方式探索深化体教融合形成的政策创新经验破除了青少年体育政策阻滞等诸多壁垒。

在取得一定成效的同时，地方作为体育治理体系和治理能力的枢纽，若未出台有针对性、可操作性及体系化的深化体教融合政策或方案，将致使分别隶属于体育、教育或民政、市场监督部门管辖的体校、普通学校和社会培训机构难以形成合力，制约其有序推进青少年体育工作改革。因此，地方青少年体育合作治理仍然需要更为完善和具有可操作性的政策。上海市和浙江省依托国家关于青少年体育的相关政策，基于梳理地方经验和多年改革尝试，积极探索出台的一系列青少年体育政策成为有力推动地方青少年体育工作的重要保障。

3.2   地方青少年体育合作治理的构成

3.2.1   地方青少年体育治理主体：纵横共生

省（市）和市（区）是地方青少年体育治理改革的主导者，管理和服务体校、普通学校和社会体育培训机构。在青少年体育目标融合和结构变化的背景下，地方青少年体育治理主体普遍缺乏改革依据或可操作性政策。浙江省和上海市及其地方体育、教育部门逐渐意识到分别负责体校和普通学校管理的封闭性和限定性弊端在极大程度上造成了青少年体育教学、训练、活动、赛事及场馆等资源共享受限，阻碍了学校体育专业化、专项化和体系化发展，以及体校与社会互动融合及其青少年体育后备人才培养渠道的拓展。

从纵向层面分析，地方政府出台有利于青少年体育治理主体融合发展的政策，自上而下推进组织建设。上海市委、市政府于2012年2月出台《关于深化本市体教结合工作的意见》，通过协调体育和教育部门制定“双八条”意见（图1），启动以体校、普通学校和社会体育培训机构为阵地和政策执行主体的体教融合工作，形成了融合化、开放性组织边界和业务范畴的治理格局。具体而言，针对因单一治理结构导致的体育部门负责的市级和区（县）体校等招生难、选材难和出路难等困境，以及教育部门负责的学校体育教学质量不高、专业体育资源供给不足等问题，创新性地提出了多条改革举措，如优质教练员进校园服务、组织选材运动会、体教联合组队参加全国性体育赛事、学校体育场地分隔管理以便于向社会开放且保证学校安全等，同时也破解了体育教师和教练员合法、合规获取校外指导酬劳，文化教学及经费预算纳入教育规划等长期存在的壁垒。由此，自上而下形成了体育和教育部门、目标和业务共生发展的治理格局。

图  1  上海市深化体教融合“双八条”意见（2012年）

Figure  1.  "Double Eight Terms" Opinions on deepening the integration of sports and education in Shanghai (2012)

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从横向层面分析，地方政府搭建有利于拓展青少年体育治理主体功能的平台，平行互动促进组织交流。相较于上海市实施的深化体教融合“双八条”意见，2015年起浙江省体育、教育等部门联合印发《浙江省体育传统项目学校阳光体育后备人才基地创建办法》《浙江省青少年体育俱乐部创建办法》《浙江省县级体校改革发展实施方案》等文件，允许学校和青少年体育俱乐部兴办业余训练队伍，并给予同等待遇支持。同时，鼓励区（县）体校与普通学校合办、联办，实现体育专业和文化教育资源共享。体育和教育部门联合推动深化体教融合工作，缓解了普通学校和体校办学过程中遭遇的体育专业师资、体育场馆设施、多元体育赛事、财政经费保障及人才输送政策等方面的问题。更为重要的是，上海市和浙江省在不断协调政府、社会和市场间利益的过程中，改变了地方青少年体育主体单一性治理目标和业务内容，从而形成教练员和体育教师“双向交流”、体育赛事普及和选拔衔接、青少年体育后备人才“一条龙”培养体系畅通等局面，使文化教育、学校体育和业余训练有机融合。

3.2.2   地方青少年体育治理内容：层级递进

受体育和教育行政部门职能定位的影响，青少年体育后备人才培养一直是体育部门的主要任务。然而，以体校为唯一阵地培养青少年体育后备人才的模式已显现出项目布局单一化、体育资源短缺和层级体系不鲜明等问题。同时，“文化成绩不好就去练体育”的偏见也阻碍体育后备人才培养工作。由此，从多方面补齐文化教育短板已成为深化体教融合的助推器。在国家深入推进教育改革和重视学生体质健康的背景下，普通中小学在丰富课余体育活动、增加校园体育竞赛、促进体育文化交流等过程中，存在体育专业资源匮乏和校内外互动交流不畅等问题，加之仅以体育课为主要形式的普通中小学体育教学等，致使青少年掌握1～2项运动技能的教学目标难以实现。上海市实施深化体教融合的整体性政策，以及浙江省针对区（县）体校、青少年体育俱乐部及体育传统项目学校阳光体育后备人才基地的改革，不仅整合了教育部门的文化教育资源，而且发挥体校、普通学校和社会体育培训机构的组织互动、资源共享、合作交流等功能，整体性、层级性、共享性地推进区域体教融合，使体育和教育部门共担青少年健康促进和体育后备人才培养的责任。

基于此政策设计和目标导向，地方青少年体育治理内容改变了以部门职能定位为导向的单一性治理内容，从而遵循各学段和青少年训练启蒙、一般和专项训练等阶段性规律，科学设计青少年体育治理内容。为改变仅通过体校培养体育后备人才的单一结构，浙江省体育局与本级相关部门联合印发《浙江省县级体校改革发展实施方案》《浙江省青少年体育俱乐部创建办法》《浙江省体育传统项目学校阳光体育后备人才基地创建办法》等文件，旨在形成网络型青少年体育组织结构（表3）。

表  3  浙江省推动地方青少年体育治理改革的主要政策与案例示例

Table  3.  Main policies and cases of promoting local youth sports governance reform in Zhejiang Province

政策 对象	文件	政策要义	案例示例	编码 来源
体校	省体育局、机构编制委员会办公室、教育厅、财政厅、人力资源和社会保障厅《浙江省县级体校改革发展实施方案》（2017）	注重部门协作与融合发展相结合、增强体质与培养人才相结合，实施依托普通中小学设立少年儿童体校、支持其独立办学、加强梯队建设、完善人才选拔和教练员队伍等经费、政策、交流等改革举措	2013年开始，在县体育局、教育局的共同推进下，长兴县体校建立了37个以学校为基础的“体育后备人才基地”，逐步形成“一校一品牌、一校一特色”，并联合下发《长兴县体育后备人才基地考核办法》，形成体教融合共破瓶颈、共创体校的格局	SZ1、 Z3、 SZ2
学校（体育传统项目学校）	省体育局、省教育厅《浙江省体育传统项目学校阳光体育后备人才基地创建办法》（2015）	在学校体育的基础上，鼓励形成学校传统优势项目，要求设立学校传统项目代表队，并按照全国青少年教学训练大纲进行系统训练，体育部门参照少儿体校和市级体校标准给予资助	温州市第十七中学作为省级体育传统项目学校阳光体育后备人才基地，采用学校与俱乐部（民办非企业机构）合作模式，建立跆拳道馆和射击馆，双方通过场馆租赁和委托体育拓展课、学校代表队等方式进行合作，共同推进学校体育特色发展	SZ1、 Z3、 SZ2
青少年体育俱乐部	省体育局《浙江省青少年体育俱乐部创建办法》（2015）	鼓励民办非企业性质青少年体育俱乐部依托学校、场馆等发展，对其会员、活动、参赛等提出具体要求，按照标准进行年度评定等考核	杭州市陈经伦体校采用“三集中” “二集中”和走训方式，开设田径、游泳、体操等18个体育运动项目。其中，游泳作为该校重点优势项目发展至今，培养出吴鹏等多名世界冠军，学校游泳馆除保障日常训练外，以开展培训、租赁给俱乐部等方式衍生体育后备人才培养体系	SZ1、 Z3、 SZ3

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可见，深化体教融合旨在突破地方青少年体育治理过程中的诸多瓶颈，形成体育和教育部门围绕体校、普通学校和社会体育培训机构等层级递进设计青少年体育治理内容的格局（图2）。

图  2  深化体教融合视域下地方青少年体育后备人才“一条龙”成长体系

Figure  2.  The "one-way" growth system for local youth sports reserve talents from the perspective of deepening the integration of sports and education

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（1）小学学段作为青少年接受体育教育和运动训练的启蒙阶段，体育和教育部门围绕普通小学（体育传统项目学校）、体校和社会体育培训机构开展一系列专项化体育课、课余体育活动和校外体育训练等^[28]，如：上海市不断完善优质教练员进校园机制，组织教练员和体育教师共同编写专项体教融合校本教材，组织体育竞赛和体育活动等；浙江省以创建体育传统项目学校阳光体育后备人才基地的方式，鼓励学校建立专项化、专业化和标准化体育课程体系，尤其是以将培养体育后备人才纳入体育系统同等奖励等方式，夯实区域体育后备人才培养阵地。

（2）中学学段作为青少年接受体育教育和一般运动训练的阶段，体育和教育部门除延续小学学段的合作模式外，以普通初中（体育传统项目学校）、青少年体育俱乐部和市级体校为阵地，创新性地通过市队校办、允许学校参加体育部门赛事和体教联合组队参加上级部门体育赛事等方式，拓展体教融合的内容范畴。如上海市在具有体育后备人才培养优势和业绩的学校成立学校体育联盟，且允许加入联盟的学校获得对口升学资格，建立市级实验性示范高中、2～3所普通初中、4～6所普通小学共同组成的运动项目一致、文化教育学段相衔接的“一条龙”布局单位，以此构建以学校为阵地的“一条龙”体育后备人才培养体系。浙江省内诸多体校以教育部门任命1名分管文化教学副校长的方式协调教育部门文化教育资源为学校服务。

（3）高中学段作为青少年接受体育教育和专项训练的阶段，体育和教育部门围绕普通高中（体育传统项目学校）、青少年体育俱乐部、市级体校和省（市）二线专业队，开展体育特长生和业余训练相融合的专项训练，旨在以高校体育特长生升学、进入专业队或职业队等多种方式，拓展青少年或学生运动员的职业发展空间。上海市和浙江省通过在高校办一线专业队、在普通高中等办二线专业队，将经费纳入体育和教育部门预算，丰富青少年体育后备人才培养模式。如浙江大学附属中学秉承“健康意识、锻炼习惯、运动技能、意志品质”的以体育人理念，由体校选派排球等专业教练员指导其学校代表队训练和承担部分校本课程，形成优质教学资源、与市体校联合办运动队的“市队校办”模式。

3.2.3   地方青少年体育治理方式：强基固本

在传统体育行政管理范式下，体育和教育部门合作共治地方青少年体育工作势必会增加治理内容，导致治理流程及过程更为复杂，如体育部门将体校教练员派往具有多元需求的普通中小学开展青少年体育服务活动，或学校开展以选拔体育后备人才为目标的青少年体育赛事等活动。显然，仅依靠省（市）级及其下属行政部门的财政经费、管理、专业技术资源难以满足面向全体青少年的体育公共服务需求和体育后备人才培养需求。在深化体教融合过程中，上海市和浙江省分别通过建立枢纽性青少年体育社会组织的社会化机制和倡导社会力量办体育的市场化机制，破解地方青少年体育活动供给过程中的师资、经费、活动规模和质量等难题（图3）。

图  3  深化体教融合视域下地方青少年体育治理方式

Figure  3.  The ways of local youth sports governance from the perspective of deepening the integration ofsports and education

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在社会化机制方面，上海市青少年体育协会作为2017年上海市体育局推动成立的枢纽性青少年体育社会组织，通过建立学校体育、青少年体育俱乐部和青少年体适能等不同组织分会及专家志愿者、教育培训和标准认证等委员会，积极开展网罗全市资源的青少年体育冬（夏）令营、运动项目进校园、社区体育配送和专业师资培训等服务。截至2020年12月底，该协会共计发展会员单位284家，分布在全市16个区。枢纽性青少年体育社会组织已成为政府和社会开展青少年体育公共服务的桥梁，其通过开展实体化、黏滞性和多元化体育公共服务，提高了基层青少年体育的覆盖面和深入度，以此反哺体育和教育部门，彰显社会机制在深化体教融合中的重要作用。如上海市奉贤区体育局和教育局通过政府购买公共服务，由区体育局与8家上海市青少年体育协会注册的社会体育俱乐部签订14个运动项目服务协议，进入校园或在公共体育场馆等开展普及性体育技能服务或业余训练。现已形成以区办二线运动队、区少体校和区体育训练中心为龙头，各类社会体育培训机构为补充的治理格局。

在市场化机制方面，浙江省积极探索社会培训机构、企业等社会力量承担青少年体育后备人才培养的路径。如2010年温州市体校体操项目仅剩5名教练员，面临运动员人数锐减、成绩下滑且体操馆利用率不高等困境。同年，温州学校教育集团与体校积极合作，体校免费提供场地，该集团负责合办幼儿园、创建幼儿体操课程、社会招生、市场竞争和人才输送等工作，最终共同“盘活”体校，更推动了温州市的体操项目发展（Z3）。在浙江省及温州等地市的积极探索和推动下，逐步形成了“体校+社会企业”合作培养青少年体育后备人才和承担青少年体育公共服务的模式。温州市作为全国首个“社会力量办体育”改革试点城市，将社会力量兴办青少年体育后备人才作为改革试点工作之一。2019年温州市体育、教育、财政、人力资源和社会保障局联合下发《温州市社会力量兴办竞技体育训练机构扶持暂行办法》，给予社会力量在训练场馆设施、训练基地认定、体育人才引进、选材招生输送等方面的政策支撑，同时对运动员注册、训练、参赛和反兴奋剂工作进行规定。在此基础上，浙江省于2020年12月出台《浙江省人民政府关于鼓励支持社会力量办体育 加快推进体育改革与发展的若干意见》，提出 “将符合条件的体育特色学校和民办体育培训机构纳入体育后备人才基地范畴，并在资金、场地、教练员、培训等方面给予扶持”等多条改革举措，为建立政企联办业训、开放竞赛资源、激励政策等同、强化行业考核和倡导动态竞争的地方青少年体育治理机制提供政策依据。

总之，面对体育和教育等部门单兵作战的“孤岛困境”，上海市和浙江省不仅以行政动员的方式整合双方部门资源，而且以成立枢纽性青少年体育社会组织或赋能省（市）单项体育协会等方式，积极推动和鼓励青少年体育俱乐部等社会培训机构参与青少年体育活动开展、赛事举办和体育后备人才培养等公共事务。从学理层面分析，政府建立强调政府与社会力量平等合作的社会化和市场化治理机制，强化及更替了政府主导职能与传统行政性治理方式，从而以更为灵活、多元和高效的治理方式夯实和拓展了地方青少年体育组织阵地，同时拓展了体教融合仅局限于体育和教育部门融合的理念，从社会和市场机制的角度丰富了深化体教融合的理论内涵。

4.   地方青少年体育合作治理实现路径及演化机制

合作治理强调合作各方的平等地位与权利共享关系，在以人民为中心的治国理政思想主导下，各行各业纷纷建立政府与社会、市场共同体的责任共担机制，以发挥政府、非营利性组织和营利性组织的多重功能和作用。在青少年体育领域，地方青少年体育需求规模大、责任重、目标多与单一部门的资源、举措、边界之间的矛盾日益突出，致使地方青少年体育治理结构、内容和方式发生变化。上文以上海市和浙江省深化体教融合实践为案例，深入分析地方青少年体育合作治理的动力及构成。那么，为什么能推动改革且形成合作关系？以下通过剖析地方青少年体育合作治理3个阶段的改革要素，形成地方青少年体育合作治理的演化机制，为我国青少年体育工作提供参考方案。

4.1   地方青少年体育合作治理实现路径

4.1.1   探索地方青少年体育合作治理的政策创新方式

近些年，国家通过出台关于体教融合和学校体育等政策文件，向地方传递了改变“唯锦标主义”培养体育后备人才和体育促进青少年健康成长的理念。然而，政策的“走样” “偏差”“照搬”等问题使得地方青少年体育丧失改革契机，难以为跨部门、跨领域合作提供具有操作性的政策依据。上海市和浙江省积极落实国家关于加强运动员文化教育和学生体质健康的精神，在全国率先探索地方体育和教育部门相互配合的改革路径。此阶段由省级体育和教育部门自上而下建立部门内部资源相互融通的合作机制，包括体育部门在教育系统命名体育传统项目学校、支持学校申报青少年体育俱乐部等体育资源，以及教育部门为体校配置分管文化教学工作的副校长、文化课教师等教育资源，拓展了组织机构的职能（表4）。尽管体育和教育相互隶属于对方的组织机构，通过拓展服务等打破了地方青少年体育组织的边界概念和服务对象，但在青少年体育竞赛资格限定、体育后备人才流动与输送等方面仍存在壁垒，尤其是未形成青少年体育活动开展和“一条龙”体育后备人才培养体系。在服务内容和服务方式方面，体育和教育部门仍然分别以培养体育后备人才和普及运动技能为主，未完全形成以资源互换促进目标融合的合作治理格局。

表  4  探索政策创新方式阶段合作治理构成要素

Table  4.  The elements of cooperative governance in the stage of exploring policy innovation

维度	演化体现	编码来源
政府职能	体育和教育部门从局限于部门内部单一的行政性管理向以部门间分担责任转变	SZ1、SZ3
政策依据	国务院办公厅转发体育总局等部门《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》（国办发〔2010〕23号）	SZ2、SZ3
组织机构	体育部门对普通学校开展体育特色化命名；教育部门对各级各类体校配置文化教育资源	SZ1、SZ3
组织边界	体育和教育部门分别拓展到对方部门的下属组织机构，但活动开展、人才培养存在壁垒	S2、Z3
服务对象	体育部门以服务各级各类体校运动员为主、以安排教练员到普通学校教学为辅，教育部门服务全体学生及体育特长生	S2、Z3
服务内容	体育部门开展业余训练培养体育后备人才，教育部门开展体育教学普及运动技能	S2、Z3
评价方式	体育部门以体育后备人才输送率为核心评价指标，教育部门以体质健康测试为核心评价方式	SZ1、SZ3

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4.1.2   构建地方青少年体育合作治理的政策执行体系

在政策创新和改革探索过程中，上海市、浙江省体育和教育部门不仅共同承担青少年体育或学校体育的经费、活动组织、赛事举办和教练员培养等方面的责任，而且通过非正式、正式和竞争性合同外包等政府购买公共服务动员社会和市场力量等方式，满足青少年日益增长的多元化、多样化、多层级体育公共服务需求，弥补学校和体校资源不足或机制不灵活等短板。为了完善政策体系，上海市出台《上海市体教结合促进计划（2016—2020年）》，浙江省温州市出台社会力量参与地方青少年体育的系列政策文件，以学校、体校和社会体育培训机构为政策执行主体，细化青少年体育赛事、活动、人员激励等政策条款，构建了地方青少年体育合作治理的政策执行体系（表5）。值得注意的是，上海市成立了青少年体育协会和区级体教融合办公室，浙江省以青少年体育俱乐部、企业等社会力量为载体，形成各级体育、教育部门及其体校合作办队、参赛等形式，打破组织局限和部门内部边界，建立了青少年体育组织横向关联机制。在服务内容和服务方式方面：体育部门通过在体校、普通学校和社会体育培训机构布局重点运动项目和运动队等，开展业余训练；教育部门以打造学校体育特色活动和课程、培养体育特长生与体育部门共享资源，全方位提升青少年体育服务规模、内容和效率；双方通过资源投入和体量扩张的方式，建立以组织命名、经费资助和改革成效为导向的考核机制。

表  5  构建政策执行体系阶段合作治理构成要素

Table  5.  The elements of cooperative governance in the stage of constructing policy implementation system

维度	演化体现	编码来源
政府职能	体育和教育部门共同承担经费、活动、赛事、教练员等方面的责任，且动员社会和市场力量	SZ1、SZ3
政策依据	《上海市体教结合促进计划（2016—2020年）》；《温州市社会力量兴办竞技体育训练机构扶持暂行办法》等系列社会力量参与地方青少年体育的政策文件	SZ2、SZ3
组织机构	在原有组织机构基础上，上海市成立青少年体育协会和区级体教融合办公室，浙江省以社会力量与各级体育、教育部门及其体校合作办队、参赛等形式开展地方青少年体育工作	S2、Z3
组织边界	体育和教育部门所属学校、体校和社会培训机构等横向联系	SZ1、SZ3
服务对象	体育部门服务各级各类体校运动员、普通学校体育特长生和社会培训机构学员，教育部门服务全体学生及体育特长生	S2、Z3
服务内容	体育部门面向体校、体育传统项目学校、青少年体育俱乐部开展普及性体育活动和业余训练，教育部门开展体育教学，普及运动技能且重点布局学校运动项目，开展业余训练	S2、Z3
评价方式	在原有评价方式基础上，体育和教育部门以命名组织、赋予任务等方式考核评估	SZ1、SZ3

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4.1.3   释放地方青少年体育合作治理的国家政策红利

体育和教育部门及其隶属组织单位双方在资源相互配置、成果相互分享和人才共同培养工作中，逐渐产生了经费拨付、人才输出、社会和市场机制等方面的新问题，此类问题在全国范围内均有显现。然而，上海市和浙江省深化体教融合的经验摸索和改革成效得到了广泛认可，且国家体育与教育等相关部委、相关省市多次赴该地调研学习。2020年国家出台的《意见》成为推动上海市和浙江省改革的有力支撑，且在《意见》制定过程中多次赴该地听取工作汇报、汲取改革经验（表6）。随着《意见》印发，上海市和浙江省更加明确体育和教育协同、全面贯彻健康第一的教育理念和培养全面发展的体育后备人才的目标导向，以深化体教融合为政策契机，夯实地方青少年体育合作治理的政策、组织、活动和赛事等基础。同时，在已有改革成效基础上，出台地方体教融合实施方案，以体育和教育部门主导形成社会和市场共同治理的方式，建立卫生部门、街道及社区联动开展青少年体育的合作治理机制。在青少年健康促进方面，面向全体学生开展体育研学游、体育旅游、体育健康包进校园等校内外体育活动，推进体卫、体旅、体文等融合；在体育后备人才培养方面，遵循学生学段和运动训练的阶段性规律，设计文化学习和业余训练全方位保障与培养体系。在组织机构和边界上，以有序开放的组织边界面向全体青少年开展运动技能普及和培养有运动天赋的精英青少年，从而破解地方青少年体育组织人力、活动、赛事等资源壁垒。总之，在深化体教融合过程中，系列改革政策、多元主体共治及常态化监督等举措进一步提升了地方青少年体育合作治理效率。

表  6  释放国家政策红利阶段合作治理构成要素

Table  6.  Elements of cooperative governance in the stage of releasing national policy dividend

维度	演化体现	编码来源
政府职能	体育和教育部门以政府、社会和市场等多种方式，牵头联动卫生部门及街道、社区等开展青少年体育工作	SZ1、SZ3
政策依据	中央全面深化改革委员会第十三次会议审议通过且由国家体育总局与教育部联合印发的《关于深化体教融合 促进青少年健康发展的意见》，以及上海市和浙江省分别印发的实施方案	SZ2、SZ3
组织边界	横向和纵向跨部门共促普通学校、体校、社会培训机构、社区、家庭等多方共同参与，以有序开放的组织边界面向全体青少年开展运动技能普及和培养有天赋的精英青少年	SZ1、SZ3
组织机构	体育、教育、卫生等多部门主导，促使区（县）政府重视，形成青少年体育深入体教、体旅、体卫等融合发展的地方布局	S2、Z3
服务对象	体育和教育部门共同服务全体青少年的运动技能普及和体育后备人才培养	S2、Z3
服务内容	全面融合推进学校体育、体校改革、体育社会组织、青少年体育赛事、体育传统学校等	S2、Z3
评价方式	学生体质健康纳入政府考核，建立青少年体育工作联席会议制度且联合定期评估	SZ1、SZ3

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4.2   地方青少年体育合作治理演化机制

历经多年体教结合、教体结合、体教融合的经验探索，尤其是在国家出台深化体教融合、教育评价改革等系列政策背景下，地方政府及其体育、教育部门的职能、政策依据、组织边界、组织机构、服务对象、服务内容和评价方式等均已发生变化，从而实现地方青少年体育治理的目标、内容和形式由内生型、行政性、线性化向外生型、自发性、网络化的合作治理机制转型（图4）。这一演化过程体现了我国青少年体育教育理念逐步由精英人群的“唯锦标主义”和被动参与体育向以培养青少年体育素养为根基和以青少年全面发展为目标的方向转变。同时，伴随着地方青少年体育政策、组织、机制等跨部门融合，整体性回应和破解了地方青少年体育治理的需求和难题。

图  4  地方青少年体育合作治理实现路径及演化机制

Figure  4.  The path and evolution mechanism of local youth sports cooperative governance

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4.2.1   由内生型向外生型转型

合作治理作为深化体教融合的核心机制，其合作导向和方向决定着地方青少年体育组织间的互动关系及其互动程度。在健康第一的教育理念引导下，构建更加完善且兼顾校内外运动技能普及与提高的体育教学和公共服务体系迫在眉睫。由此，体育和教育部门发挥各自部门资源优势横向合作，即以深化体教融合为契机，打通体育竞赛参与平台、联合组队和成绩互认渠道，使体校、普通学校和社会体育培训机构在资源共享等方面展开内生型合作。随着青少年体育治理规模和质量等需求不断提升，为应对青少年健康的多重危机和体育后备人才培养的资源需求，省（市）、市（区）两级体育和教育部门为提高青少年体育、健康和教育等领域政策执行效率，探索建立枢纽性社会组织、培育市场力量和打造“体育+”公共服务体系等改革举措，打开体育和教育部门及学校、体校和社会培训机构的组织边界，更好地为全体青少年提供普适性和个体化的体育服务，且有利于体育和教育部门共同精准化建立“一条龙”的体育后备人才培养体系。在此过程中，建立起超越体育和教育部门的跨部门及社会治理和市场治理共存的外生型合作治理机制。

4.2.2   由行政性向自发性转型

随着政府的“放管服”改革，传统行政性既管又办的体育管理体制和运行机制已无法满足多元化、多样化、多层级的体育管理需求^[29]。在青少年体育领域，呈现体育与教育、文化、旅游等不同领域融合，青少年体育技能普及与体育后备人才培养融合，学校体育与校外体育公共服务融合等立体式发展特征。因此，上海市和浙江省经过多年深化体教融合的经验探索，已从体育和教育部门的行政资源相互融合发展到建立枢纽性体育社会组织、常态化体育服务机制和动态性考核机制等，由行政部门与体育社会组织和企业自发性地共同推进青少年体育普及性活动、培养体育后备人才及举办青少年体育赛事等工作。如上海市青少年体育协会的常态化、实体化、衍生性服务机制为广大小微企业、普通学校和民办非企业性质的青少年体育俱乐部创建活动平台。此机制推动了大量青少年体育从业人员和多元化体育活动、课程、赛事等有序发展。在此过程中，地方各类体育组织在制度约束和激励下，有序以双向合作、形成联盟、加入会员等方式建立自发性的青少年体育治理机制，在极大程度上缓解了政府既管又办的尴尬境遇。显然，体育和教育部门以行政手段撬动公共资源服务地方青少年体育组织的方式既实现了自身的角色转变，也改变了科层制的管理方式，并在政府主导的框架内形成体育社会自治的自我造血、自我管理和自我服务的合作治理机制。

4.2.3   由线性化向网络化转型

在体育教学或运动训练中，基于遵循运动项目差异化和青少年生理、心理等阶段性成长规律等要求，学校运动项目教学内容、方式、资源等的单一性及青少年体育后备人才培养组织的唯一性难以适应当前发展需求。因此，面对体育部门主管体校及教育部门负责学校体育教学的线性化管理所形成的目标、举措、资源等壁垒，上海市和浙江省以深化体教融合为改革契机，促进部门内部相互合作，共建社会和市场机制，围绕体校、普通学校和社会体育培训机构三大阵地，打通体育教学、专业师资、竞赛体系、活动体系和人才输送渠道，建立符合青少年体育参与规律和体育后备人才培养特点的“一条龙”体系。在此机制作用下，体育、教育部门和地方政府、体育社会组织及企业在权利平等、责任明确的网络范式下，共同制定、执行、监督和完善青少年体育政策，破解地方青少年体育线性化管理机制壁垒，逐渐建立政府主导下社会和市场化驱动青少年体育资源共享、组织共建、活动创建的网络化合作治理机制。在体育融合发展背景下，青少年体育组织网络化不仅局限于体育部门、领域和层级内部，更是在青少年体育参与意识、动机和能力逐步由被动转为主动的背景下，促使青少年体育以不同形式和内容渗透至教育、卫生、慈善、文化和旅游等事业和产业，全方位释放以体育人的多元价值。

5.   研究贡献、不足与展望

5.1   理论贡献

（1）基于地方深化体教融合的案例分析，解构青少年体育合作治理的构成要素。面对地方青少年体育工作存在的诸多壁垒，《意见》已成为引导青少年体育工作、改变地方青少年体育条块式管理的政策依据，也引起学术界广泛关注。基于上海市和浙江省多年来深化体教融合的经验探索和政策创新，以及对《意见》执行过程进行情景化、全景化、结构化的案例描述和深入性、延伸性、建构性的学理分析，勾勒出地方多个行政部门共同参与青少年体育政策制定，并以政策创新、资源共享等方式相互协调、相互保证政策执行，形成体育和教育部门及体育社会组织、企业多元主体共同监督保障政策执行的科学合理性等过程，解析了青少年体育治理构成要素及其内在机制。基于现有理论解读体育或青少年体育政策，并对学校体育、青少年体育公共服务体系进行演绎式分析，将深化体教融合及体育融合发展等现实发展趋势与合作治理理论相结合，对上海市和浙江省深化体教融合过程进行案例分析。发现其不仅形成了体育与教育等跨部门政府合作治理机制，且纳入枢纽性青少年体育协会、青少年体育俱乐部和体育企业，并分享公共体育权利，打破了以体育和教育行政部门为中心的政策体制。尤其是形成了体育教师、教练员等专业技术人员的灵活服务机制，提供了地方青少年体育合作治理创新的典型案例，拓展了地方青少年体育治理、体育政策创新改革的学理认识。

（2）基于对地方青少年体育治理过程的分析，拓展各类青少年体育组织的治理功能。体校和学校作为青少年体育组织的传统类型，是行政管理的产物。基于上海市和浙江省深化体教融合的案例分析，在一定程度上揭开了学校、体校和社会体育培训机构深化体教融合及在地方青少年体育治理过程中功能定位的“黑箱”。具体而言，深化体教融合进一步拓展了各类青少年体育组织在构建青少年体育健康促进和后备人才“一条龙”培养体系中的功能。在政策和现实需求驱动下，地方政府及其体育、教育部门的职能、政策依据、组织边界、组织机构、服务对象、服务内容和评价方式等发生改变，拓展了学校、体校和社会体育培训机构等地方青少年体育组织的治理功能。

（3）基于对地方青少年体育合作治理演变机制的分析，丰富中国本土化体育治理理论。诸多文献从西方治理理论切入，试图对中国相关领域治理问题进行研究。借鉴国外理论无可厚非，但是应结合我国国情进行思考。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，应结合中国制度、社会经济发展方式及体育管理体制机制，通过剖析中国青少年体育典型案例，探索应用于中国的本土实践经验、建构本土化理论。本文基于对地方青少年体育合作治理演变机制的分析，探索了“国家—地方”体育政策互动过程中，政府职能在地方青少年体育治理中的阶段性变化及其内在机制、地方体育和教育部门协同治理青少年体育的方式和内容，以及不同类型青少年体育组织的边界和服务方式等，为地方青少年体育治理提供理论借鉴。

5.2   实践启示

面对地方青少年体育一元治理所产生的部门壁垒、供给不足和效率不高等问题，上海市和浙江省以先行先试的理念，采取深化体教融合的探索性改革举措，产生了示范效应。在新修订的《中华人民共和国体育法》中“青少年和学校体育”成为章节名称，其提出的涉及体校、学校和社会体育培训机构等体育教学、课余体育活动、体育后备人才培养、体育场地设施、体育教师和教练员等方面的13条具体条款，不仅有利于强化青少年和学校体育的法治保障，更是从学理和实践层面拓展了青少年人群的体育服务范畴、内容、方式和目标等，旨在满足青少年全覆盖、全流程、全领域的体育参与需求。从合作治理的角度看，地方青少年体育跨部门、跨领域、跨层级合作治理已成为必然趋势。本文呈现的地方深化体教融合促进青少年体育合作治理的经验探索、政策创新等对未来实践具有一定的参考价值。

（1）对青少年和学校体育工作的启示。为保证《中华人民共和国体育法》及国家青少年体育政策与地方政策的对称性和一致性，地方青少年体育治理应兼顾规模和效率、普及和提高、校内和校外等多个维度，并尝试开展基于体校、普通学校和社会体育培训机构等的合作办队、办学、参赛等方面的创新改革。尤其是围绕体育教师、体育场地、体育活动等资源共享，以及运动技术等级、体育竞赛资源、高水平运动员输送等利益堵点，开展符合国家政策法规和地方发展实际的改革。

（2）对我国体育相关领域改革创新的启示。上海市和浙江省深化体教融合推动地方青少年体育合作治理的经验和改革举措蕴含着举国体制和市场机制相结合、社会力量办体育、枢纽性体育社会组织建设、跨域性体育治理等实践和理论成果。我国体育改革的路径和方法是西方国家未曾实践的。本文的案例和理论分析可为全面推进我国群众体育、体育产业、竞技体育等多个领域的改革所借鉴，为地方体育治理改革创新提供实践依据和理论指引，对推动国家体育治理体系和治理能力现代化具有参考价值。

5.3   不足与展望

上海市和浙江省深化体教融合与地方经济、社会、城市等改革发展密不可分，我国诸多省（市）及体校、普通学校和社会体育培训机构也在深化体教融合、青少年体育治理改革方面取得了一定的成绩。尤其是地方青少年体育政策执行与创新、参与意愿及其组织、活动、赛事、场地等与地方基本条件等关系密切。未来可进一步探讨在经济发展与城乡差异背景下、组织变革视角下的地方青少年体育治理改革，增加对样本的横向多案例研究。总之，在大众体育参与意愿提升、教育评价观念转变和公共服务体系逐渐完善的背景下，深化体教融合的实践和理论探索仅是开端，“国家—地方”青少年体育治理将以管理理念创新、服务技术迭代及高质量体育发展需求增长等驱动不断深入的理论研究和实践探索。